การปฏิรูป หรือเป็นเพียงความฝันบนแผ่นกระดาษ

การปฏิรูป หรือเป็นเพียงความฝันบนแผ่นกระดาษ

เผยแพร่: 25 ส.ค. 2560 17:11:00

"ปัญญาพลวัตร"
"พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"

เมื่อระบบสังคมเปลี่ยนแปลงไปจนอยู่ในสภาพที่เสื่อมลงอย่างรอบด้าน อันหมายถึงสถาบัน กฎเกณฑ์และกลไกต่างๆของสังคมมิอาจตอบสนองความปรารถนาในการธำรงคุณภาพชีวิตที่ดีของคนส่วนใหญ่ได้ ความคิดเชิงการปฏิรูปเพื่อปรับเปลี่ยนระบบสังคมก็เกิดขึ้น ทว่าปมปัญหาใหญ่ของการปฏิรูปในอดีตคือ มักจะเป็นเพียงความฝันที่ได้รับการจารึกลงในแผ่นกระดาษเท่านั้นเอง เพราะว่าเจตจำนง ภูมิปัญญา พลังและความยืนยาวของอำนาจและทรัพยากรในขับเคลื่อนมักจะมีอยู่จำกัด และที่สำคัญคือการมีพลังการต่อต้านอันเกิดจากความกังวลในการสูญเสียผลประโยชน์และอำนาจของกลุ่มที่ได้รับประโยชน์จากระบบเก่าดำรงอยู่อย่างเข้มข้น

โดยปกติการปฏิรูปมีแนวทางหลักสองแนวทางคือ การปฏิรูปที่นำและกระทำโดยกลุ่มชนชั้นนำในสังคม กับการปฏิรูปที่เกิดจากการผลักดันและดำเนินการโดยกลุ่มประชาสังคม 

การปฏิรูปแบบแรกปรากฎขึ้นจากสองสาเหตุหลัก สาเหตุแรก มาจากสมาชิกชนชั้นนำในสังคมบางกลุ่มเกิดความตระหนักในปัญหา และเห็นถึงความจำเป็นในการเปลี่ยนแปลงระบบเก่า และด้วยการที่พวกเขาเป็นกลุ่มที่ทรงพลังอำนาจจึงสามารถผลักดันให้เกิดกระบวนการปฏิรูปขึ้นมาในกรอบหรือขอบเขตที่พวกเขาคิดว่าเหมาะสม แต่ด้วยความผูกพันธ์กับอำนาจและผลประโยชน์ที่เคยได้รับจากระบบเก่า ทำให้การเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นแต่เพียงในขอบเขตจำกัด

สาเหตุที่สอง มาจากการที่ชนชั้นนำบางกลุ่มซึ่งได้อำนาจรัฐด้วยความบังเอิญ บนความเสื่อมสลายของระบบอำนาจเก่าซึ่งเกิดจากการต่อสู้ของประชาชน ประชาชนที่ต่อสู้กับระบบเก่าปรารถนาให้เกิดการปฏิรูป แต่ว่าพวกเขาไร้อำนาจในการดำเนินการปฏิรูป ชนชั้นนำทางอำนาจใหม่จึงพยายามเอาใจประชาชนด้วยการชูธงการปฏิรูป ทั้งที่ในจิตใจอันแท้จริงของพวกเขาไร้เจตจำนงทางการเมือง และปราศจากความยินดียินร้ายในการปฏิรูป และในสมองก็ปราศจากความคิดในการปฏิรูปแต่อย่างใด สิ่งที่พวกเขาทำคือการสร้างรูปแบบให้ดูเสมือนมีการปฏิรูป แต่ไร้การปฏิรูปที่แท้จริง เป็นเพียงมายาภาพเพื่อสร้างความชอบธรรมให้ตนเองดำรงอยู่ในอำนาจเท่านั้นเอง
กระบวนการที่ชนชั้นนำทางอำนาจกระทำคือ การสร้างองค์การแบบเสือกระดาษซึ่งปราศจากอำนาจในการสร้างการเปลี่ยนแปลงใด ๆ ขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ในการปฏิรูป องค์การทั้งหลายถูกสร้างขึ้นมาในรูปแบบสภาที่มีป้าย “ปฏิรูป” ปรากฎในชื่อ ชนชั้นนำทางอำนาจใช้ทรัพยากรของสังคมจำนวนมหาศาล เพื่อให้บรรดานักปฏิรูปมีเวทีในการแสดงความคิดและข้อเสนอแนะนานัปประการ อันเป็นข้อเสนอแนะที่ว่างเปล่าและจารึกลงในแผ่นกระดาษห่อหุ้มด้วยปกที่สวยงาม แต่ปราศจากการนำไปสู่การปฏิบัติในโลกแห่งความเป็นจริงแต่อย่างใด สภาปฏิรูปจึงเป็นดั่งโรงละครขนาดใหญ่ที่เอาไว้สร้างความบันเทิงและประกอบพิธีกรรมแห่งการปฏิรูปเท่านั้นเอง

ส่วนอำนาจในการสร้างการเปลี่ยนแปลงที่แท้จริงอยู่ในมือชนชั้นนำทางอำนาจ แต่เรื่องเศร้าคือ เราหาร่องรอยของเจตจำนงและความคิดปฏิรูปของพวกเขาได้ไม่ง่ายนัก เมื่อถามถึงการปฏิรูปพวกเขาก็บอกว่าเป็นหน้าที่ของบรรดาสภาปฏิรูปและคณะกรรมการปฏิรูปทั้งหลาย ไม่ใช่หน้าที่ของเขา ทำให้เราต้องมองอย่างปลง ๆ ว่า อ้อ ที่แท้เป็นเช่นนี้เอง คนมีอำนาจและทรัพยากรเพื่อสร้างการเปลี่ยนแปลงกลับไร้ความคิดและเจตจำนงในการปฏิรูป ขณะที่กลุ่มคนที่ถูกมอบหมายให้ทำหน้าที่ในการปฏิรูปกลับไร้อำนาจและทรัพยากรในการขับเคลื่อนการปฏิรูป

สำหรับบางสังคมหรือบางช่วงประวัติศาสตร์ของสังคมใดสังคมหนึ่งที่การปฏิรูปถูกขับเคลื่อนโดยพลังของประชาชน การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างของระบบก็มีโอกาสเกิดขึ้นได้ สถาบันทางสังคม การเมือง กลไกและกฎเกณฑ์แบบใหม่ได้รับการรังสรรค์ขึ้นมา เพื่อใช้ในการแก้ปัญหาและกำหนดลงในรัฐธรรมนูญบ้างและกฎหมายบ้าง ซึ่งหากสิ่งเหล่านี้ถูกนำไปใช้ตามหลักการและเจตนารมย์ย่อมจะมีโอกาสสร้างการเปลี่ยนแปลงและสร้างระบบสังคมการเมืองที่ดีขึ้นได้ แต่ในความเป็นจริง ความยืนยาวของการปฏิรูปตามแนวทางนี้ถูกกำหนดด้วยเงื่อนไขสองประการ

เงื่อนไขแรก หากสังคมใด กลุ่มประชาชนผู้ขับเคลื่อนการปฏิรูปมีอำนาจอย่างต่อเนื่อง เมื่อโครงสร้างระบบเปลี่ยนแปลงแล้ว โอกาสการวางรากฐานและพัฒนาสังคมตามแนวทางการปฏิรูปก็เกิดขึ้นได้ กฏเกณฑ์ใหม่จะถูกนำไปใช้อย่างทั่วถึงและรอบด้าน และในระหว่างกระบวนการปฏิรูปก็จะมีการสร้างบรรทัดฐานการปฏิบัติ และค่านิยมแบบใหม่ขึ้นมา หากดำเนินการต่อเนื่อง เมื่อผ่านช่วงเวลาหนึ่ง การเปลี่ยนแปลงทางวัฒนธรรมของสังคมก็จะเกิดขึ้น จากวัฒนธรรมเก่ากลายเป็นวัฒนธรรมใหม่แห่งการปฏิรูป ซึ่งจะสร้างความยั่งยืนในระยะยาว
แต่หากสังคมใดที่กลุ่มประชาชนผู้เป็นแกนหลักการปฏิรูปไม่มีอำนาจรองรับเพื่อดำเนินการขับเคลื่อนอย่างต่อเนื่อง ไม่ช้าไม่นาน กลุ่มอำนาจนำของสังคมก็จะเข้ามาฉวยโอกาส ช่วงชิง บิดเบือนการปฏิรูปเพื่อประโยชน์ของพวกตนเอง กระแสการปฏิรูปก็จะจางหายไป วัฒนธรรมอำนาจนิยมแบบเดิมก็จะเข้ามาทำลายโครงสร้าง สถาบัน และกลไกการปฏิรูปอย่างแนบเนียน จนทำให้การปฏิรูปเหลือเพียงแต่เปลือกอันว่างเปล่า

ยิ่งกว่านั้น หากมองย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์ เราพบว่า เมื่อไรที่มีการปฏิรูปก็มักจะมีแรงต่อต้านการปฏิรูปอยู่เสมอ ซึ่งมาจากกลุ่มที่เชื่อว่าการปฏิรูปจะทำให้ผลประโยชน์และอำนาจของพวกเขาลดลง กลุ่มต่อต้านการปฏิรูปมีวิธีการต่อต้านหลากหลายรูปแบบ ทั้งการทำลายความน่าเชื่อของการปฏิรูปโดยตรง การแทรกซึมเข้าไปในกระบวนการปฏิรูปเพื่อก่อกวนและบิดเบือนการปฏิรูป เปลี่ยนการปฏิรูปให้เป็นการปรับปรุงเล็ก ๆ น้อย ๆ ที่ไม่ทำให้กลุ่มตนเองเสียประโยชน์ และในท้ายที่สุดเมื่อแผนการปฏิรูปถูกผลักดันให้นำไปสู่การปฏิบัติก็จะต่อต้านโดยการวางเฉยไม่ดำเนินการใด ๆ หรือเลือกทำเพียงบางส่วนที่เห็นว่าไม่สร้างผลกระทบแก่ตนเอง หรือดื้อดึงกระทำแบบเดิม ๆ ไม่ยอมเปลี่ยนแปลงใด ๆ และที่ร้ายกว่านั้นคือการทำตรงข้ามกับกฎเกณฑ์และแนวทางของการปฏิรูป

กลุ่มที่กำหนดกรอบ แนวทาง และขับเคลื่อนการปฏิรูปมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งต่อการทำให้การปฏิรูปเป็นไปในทิศทางใด เราพบเห็นอยู่เสมอว่าการปฏิรูปประเทศในอดีต กลุ่มผู้ขับเคลื่อนการปฏิรูปมิอาจสร้างโลกใหม่ที่ตอบสนองความปรารถนาของคนส่วนใหญ่ในสังคมได้ ตรงกันข้ามความฉ้อฉล ไร้ประสิทธิภาพ และเอาเปรียบซึ่งกันและกันยังคงดำรงอยู่ทั้งในรูปแบบเดิมและรูปแบบใหม่ โดยเฉพาะหากกลุ่มขับเคลื่อนประเมินความสำเร็จของการปฏิรูปเพียงในแง่ของการสร้างสถาบันและกฎเกณฑ์ใหม่ ๆ ขึ้นมา โดยมิได้ใช้การเปลี่ยนแปลงผลลัพธ์ที่แท้จริงเป็นการประเมิน

ภูมิปัญญาของกลุ่มขับเคลื่อนการปฏิรูปอีกประเด็นหนึ่งที่กำหนดว่า การปฏิรูปจะสร้างผลลัพ์ที่ดีให้เกิดขึ้นแก่สังคมได้มากน้อยเพียงใด หากนักปฏิรูปที่ดูเหมือนทรงภูมิปัญญา แต่ความจริงแล้วมีการรับรู้ปัญหาสังคมแบบคับแคบและเสี่ยงเสี้ยว โดยยึดประสบการณ์ของตนเองเป็นที่ตั้ง หรือยึดติดกับความคิดและความเชื่อบางอย่างแบบแข็งตัว หรือยังใช้เหตุผลแบบจินตนาการที่ปราศจากความสมเหตุสมผล หรือละเลยการตรวจสอบข้อมูลเชิงประจักษ์ หรือใช้อารมณ์นำการตัดสินใจ เราย่อมคาดหวังอะไรได้ไม่มากนักกับนักปฏิรูปที่มีลักษณะเช่นนี้ และน่าจะเป็นโศกนาฏกรรมแห่งการปฏิรูปในหลายสังคม รวมทั้งสังคมไทยด้วย

หลายครั้งเราพบว่า การตัดสินใจเลือกกฎเกณฑ์และมาตรการของบรรดานักปฏิรูป นอกจากจะขาดความสมเหตุสมผลแล้ว ยังเป็นเพียงจินตนาการที่ล่องลอยจากฐานของความเป็นจริงที่มิอาจสร้างผลลัพธ์ที่ดีให้เกิดขึ้นได้

นักปฏิรูปบางคนอาจโต้แย้งว่า ทางเลือกบางเรื่องไม่มีหลักฐานเพียงพอที่บ่งบอกถึงพลังอำนาจในการรังสรรค์ให้บรรลุผลตามที่ต้องการ ดังนั้นไม่รู้จะหาหลักฐานได้จากที่ใด จึงต้องใช้ดุลยพินิจในการเลือกจากจินตนาการและความเชื่อเป็นหลัก ทว่าข้อโต้แย้งแบบนี้ย่อมฟังไม่ขึ้น เพราะแนวทางการตัดสินใจที่ดีในกรณีที่ข้อมูลเชิงประจักษ์ไม่เพียงพอคือ การใช้หลักการทางจริยธรรม ความยุติธรรม และสอดคล้องกับสิทธิมนุษยชน หาใช่การใช้ความคิดและความเชื่อที่เกิดจากความเข้าใจผิดพลาดหรือจินตนาการเอาของนักปฏิรูปแต่อย่างใด

กล่าวโดยสรุป การปฏิรูปสังคมให้ประสบความสำเร็จต้องประกอบด้วย กลุ่มผู้ปฏิรูปต้องมีเจตจำนงแห่งการปฏิรูปอย่างเข้มข้น มีภูมิปัญญาเพียงพอที่จะสร้างวิสัยทัศน์ กรอบ แนวทาง และยุทธศาสตร์ของการปฏิบัติอย่างเป็นระบบรอบด้าน มีการวางระบบเพื่อจัดการกับปัญหาที่อาจเกิดขึ้นอันเป็นผลกระทบจากการปฏิรูป มีอำนาจและทรัพยากรเพียงพอในสร้างการยอมรับ การสร้างสรรสิ่งใหม่ และการจัดการกับการต่อต้าน และมีความอดทนอดกลั้นในการขับเคลื่อนเพื่อสร้างบรรทัดฐานการปฏิบัติ และวัฒนธรรมใหม่ขึ้นมา

แต่หากขาดเรื่องใดเรื่องหนึ่งไป หนทางของการปฏิรูปนั้นก็เป็นเพียงความฝันที่ถูกเขียนลงบนกระดาษเท่านั้นเอง