ทำไมรัฐบาลล้มเหลวบ่อยครั้ง
พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
บทความเรื่องนี้มีห้าตอน ตีพิมพ์ในผู้จัดการออนไลน์และผู้จัดการสุดสัปดาห์ช่วง 16 กันยายน 2559 ถึง 14 ตุลาคม 2559
ปัญญาพลวัตรผู้จัดการออนไลน์
16 กันยายน 2559
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
พอดีได้อ่านหนังสือเล่มหนึ่งชื่อ “Why Government Fails So Often” ซึ่งเขียนโดย ศาสตราจารย์ Peter H. Schuck แห่งมหาวิทยาลัย Yale หนังสือเล่มนี้วิเคราะห์สาเหตุความล้มเหลวของนโยบายรัฐบาลสหรัฐอเมริกาได้อย่างน่าสนใจ ผมเห็นว่าน่าจะเป็นประโยชน์สำหรับรัฐบาลไทยที่จะนำมาเป็นบทเรียน เลยสรุปสาระสำคัญเอาไว้อย่างย่อๆ และผสมผสานกับความคิดของตนเองบางเรื่องที่เชื่อมโยงกับบริบทของสังคมไทย
บทความนี้อาจจะมีหลายตอนสักหน่อยนะครับเพราะว่าศาสตราจารย์ Peter Schuck ท่านวิเคราะห์สาเหตุที่ทำให้รัฐบาลสหรัฐอเมริกาล้มเหลวอยู่หลายสาเหตุด้วยกัน เราจะเริ่มจากสาเหตุด้านแรงจูงใจกันก่อนว่าส่งผลให้นโยบายล้มเหลวอย่างไร โดยวิเคราะห์ถึงแรงจูงใจของกลุ่ม 3 กลุ่มที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย คือ ผู้กำหนดนโยบาย พลเมืองสามัญ และกลุ่มที่ผลประโยชน์อาจได้รับผลกระทบเชิงลบจากนโยบาย
ความล้มเหลวของนโยบายมักเกิดขึ้นเมื่อกลุ่มผู้ผลิตนโยบายมีวิสัยทัศน์แคบสั้น มีแนวโน้มมุ่งเป้าหมายของนโยบายไปที่กลุ่มเล็กๆ ที่มีการจัดตั้งกันเป็นอย่างดีมากกว่ากลุ่มที่ที่มีขนาดใหญ่กว่าแต่ขาดการจัดตั้ง สนับสนุนเครือข่ายของตนเองโดยใช้เงินสาธารณะ หรือมุ่งสร้างผลประโยชน์แก่ภาคเอกชนโดยให้ประชาชนผู้เสียภาษีแบกรับต้นทุน
ผู้กำหนดนโยบายที่มีแรงจูงใจกำหนดนโยบายโดยมุ่งสร้างประโยชน์แก่กลุ่มทุนและกลุ่มผลประโยชน์ใดอย่างเฉพาะเจาะจงอาจเกิดขึ้นอย่างจงใจ ซึ่งผู้ผลิตนโยบายประสงค์ที่จะได้รับผลตอบแทนอย่างมิชอบจากผู้ที่ได้รับประโยชน์จากนโยบาย แรงจูงใจแบบนี้เราพบได้บ่อยในสังคมไทย เช่น นโยบายจำนำข้าว นโยบายรถคันแรก เป็นต้น
แต่ในบางกรณี ผู้ผลิตนโยบายก็อาจทำไปด้วยแรงจูงใจที่เกิดจากความคิดและความเชื่อที่ผิดพลาดว่า การสร้างผลประโยชน์แก่กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเป็นการเฉพาะนั้น เท่ากับการสร้างประโยชน์แก่สังคมโดยรวม แม้ว่ากรณีหลังดูเหมือนจะรุนแรงน้อยกว่ากรณีแรก แต่ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นก็ไม่ต่างกันมากนัก นั่นคือสร้างความเสียหายแก่สังคมเหมือนกัน เช่น นโยบายเรื่องพลังงาน เป็นต้น
การแก้ไขแรงจูงใจของผู้ผลิตนโยบายที่เกิดจาก “ความคิดที่ผิดพลาดอย่างบริสุทธิ์ใจ” ทำได้โดยการรับฟังข้อมูลข่าวสารและความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกกลุ่มอย่างรอบด้านและรอบคอบ และใช้ปัญญาในการตัดสินใจอย่างรู้เท่าทัน เพื่อจะได้กำหนดมาตรการเชิงนโยบายหรือกฎหมายที่สร้างประโยชน์แก่ประเทศชาติโดยรวมอย่างแท้จริง แต่กรณีผู้ผลิตนโยบายที่มี “ความชั่วร้าย” ฝังแน่นในจิตสำนึก ก็ยากที่จะแก้ปัญหานี้ได้
มีสถานการณ์หนึ่งที่เรียกว่า “การสร้างอันตรายต่อคุณธรรม” ซึ่งเป็นปัจจัยเชิงแรงจูงใจที่ทำให้นโยบายไม่น้อยประสบความล้มเหลว สถานการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นเมื่อผู้ผลิตนโยบายหรือกฎหมายพยายามที่จะจัดการความเสี่ยงโดยใช้กฎหมาย เพื่อเปลี่ยนแปลงและปรับลดความเสี่ยง ภาวะอันตรายต่อคุณธรรมเป็นแนวโน้มที่บุคคลกระทำพฤติกรรมเสี่ยงมากขึ้น เมื่อบุคคลนั้นทราบว่ามีคนอื่นแบกรับต้นทุนความเสี่ยงแทนพวกเขา สภาวะแบบนี้อาจทำให้เกิดความเสี่ยงแบบใหม่ที่ร้ายแรงยิ่งกว่าความเสี่ยงเดิมก็ได้
การแก้ไขสถานการณ์ “การมีอันตรายต่อคุณธรรม” ทำได้โดยการหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิดสถานการณ์แบบนั้นเสียตั้งแต่ต้น และวิเคราะห์ผลลัพธ์และผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากนโยบายหรือมาตรการทางกฎหมายอย่างละเอียดครอบคลุมทั้งในระยะสั้นและระยะยาว
แรงจูงใจของพลเมืองเป็นอีกสาเหตุหนึ่งที่ส่งผลต่อความล้มเหลวของนโยบาย ความล้มเหลวเกิดขึ้นเมื่อพลเมืองธรรมดาสามัญไม่มีเหตุผลจูงใจหรือมีเพียงน้อยนิดในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการเมืองของนโยบาย เพราะว่าการมีส่วนร่วมของพลเมืองทุกประเภทที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมของรัฐบาล ล้วนแล้วแต่มีต้นทุนของการมีส่วนร่วมทั้งสิ้น ทั้งการใช้สิทธิไปลงคะแนนเสียง การมีส่วนร่วมในการสัมมนา การประชุม การประชาพิจารณ์ และอื่นๆ กล่าวคือพลเมืองจะต้องเสียค่าใช้จ่ายในการเดินทางและเสียเวลาในการปฏิบัติงานของตนเองเพื่อจะเข้าไปมีส่วนร่วม
หากพลเมืองสามัญไม่ทราบอย่างชัดเจนว่า ผลลัพธ์ของนโยบายจะสร้างประโยชน์ใดแก่พวกเขาบ้าง พวกเขาก็มีแนวโน้มจะไม่เข้าไปมีส่วนร่วม ซึ่งจะทำให้พลังขับเคลื่อนของนโยบายอ่อนตัวลงไป สำหรับบางนโยบายหรือโครงการที่มีพลเมืองบางส่วนเข้าไปมีส่วนร่วมก็เพราะว่า พวกเขามีส่วนได้ส่วนเสียกับเรื่องนั้นอย่างใหญ่หลวงนั่นเอง เช่น โครงการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ หรือ การสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหิน
นอกจากจะเป็นเรื่องที่สร้างผลกระทบอย่างเป็นรูปธรรมแล้ว พลเมืองบางส่วนอาจเข้าไปมีส่วนร่วมในนโยบายที่เกี่ยวข้องกับคุณค่า อุดมการณ์ และจริยธรรมของสังคม พลเมืองเหล่านั้นมิได้ตีความผลประโยชน์ต่อสังคมในความหมายที่แคบ หากแต่มองคุณค่าของนโยบายที่มีต่อสังคมโดยรวม พวกเขาจึงเข้าไปมีส่วนร่วม เช่น การมีส่วนร่วมในนโยบายป้องกันและปราบปรามการทุจริต เป็นต้น
นโยบายใดที่มุ่งส่งเสริมจริยธรรมและผลประโยชน์ของสาธารณะในวงกว้าง และมีพลเมืองสามัญเข้าไปมีส่วนร่วมมาก โอกาสที่นโยบายนั้นประสบความสำเร็จก็จะมีสูง แต่หากพลเมืองเข้าไปมีส่วนร่วมน้อย ความล้มเหลวก็เป็นสิ่งที่มีแนวโน้มเกิดขึ้นแทน
กลุ่มบุคคลที่ผลประโยชน์ถูกกระทบเชิงลบจากนโยบายย่อมมีแรงจูงใจที่จะคัดค้าน บิดเบือน ตัดทอน และต่อต้านนโยบายในหลากหลายรูปแบบ หากกลุ่มที่สูญเสียประโยชน์เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐพวกเขาก็เริ่มต้นจากการใช้อิทธิพลจากตำแหน่งหน้าที่ในการคัดค้านและต่อรองผู้กำหนดนโยบายหรือผู้ปรับแก้กฎหมาย เช่น หากรัฐบาลประสงค์จะมีนโยบายยกเลิกค่าสินบนนำจับยาเสพติด สินค้าหนีภาษี และค่าปรับจากการทำผิดกฎจราจร ย่อมได้รับการคัดค้านอย่างรุนแรงจากเจ้าหน้าที่รัฐที่ได้รับประโยชน์จากค่าสินบนนำจับ นโยบายก็ยากที่จะประสบความสำเร็จได้
นอกจากกลุ่มเจ้าหน้าที่รัฐที่อาจสูญเสียประโยชน์จากนโยบายบางอย่างแล้ว กลุ่มที่ทรงอิทธิพลอย่างกลุ่มทุนก็ย่อมแสดงพลังคัดค้านนโยบายของรัฐที่พวกเขาประเมินว่าจะสร้างความเสียหายแก่ธุรกิจพวกเขา อย่างเช่น หากรัฐบาลจะออกนโยบายคืนชีวิตแก่ทะเล โดยการปราบปรามกลุ่มทุนที่ใช้อวนลากและอวนรุนในการทำประมงอย่างเข้มงวด จริงจัง และต่อเนื่อง ก็ย่อมทำให้กลุ่มทุนเหล่านั้นคัดค้านและต่อต้านอย่างรุนแรง จนอาจทำให้นโยบายไม่บรรลุเป้าประสงค์ได้
การผลิตนโยบายใดที่มีผลกระทบกับกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอำนาจรัฐและอำนาจทุนย่อมเป็นเรื่องที่กระทำได้ยากเย็นมาก แม้ว่านโยบายนั้นจะเป็นประโยชน์ต่อสังคมส่วนรวมมากเพียงใดก็ตาม แต่หากเรื่องใดที่สร้างความเสียหายแก่ประเทศโดยรวมที่จะต้องแก้ไข รัฐบาลก็ต้องใช้ความพยายามอย่างหนักหน่วงในการเจรจาต่อรองโน้มน้าวให้ผู้เสียผลประโยชน์เหล่านั้นเห็นแก่บ้านเมือง หรืออาจใช้อำนาจอย่างเด็ดขาดในการจัดการกับผู้ที่ต่อต้าน หรือการแสวงหาการสนับสนุนจากพลเมืองเพื่อใช้กระแสสังคมกดดัน
กล่าวโดยสรุป แรงจูงใจของผู้ผลิตนโยบาย พลเมือง และกลุ่มที่ได้รับผลประทบจากนโยบายย่อมเป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะบอกให้เราทราบว่า นโยบายใดมีแนวโน้มประสบความสำเร็จและนโยบายใดมีแนวโน้มประสบความล้มเหลว แต่ดูเหมือนว่านโยบายของรัฐบาลไทยในอดีตช่างล้มเหลวบ่อยเสียเหลือเกิน และอาจจะบ่อยกว่ารัฐบาลสหรัฐฯ ด้วยซ้ำไป
ตอนที่ ๒
23 กันยายน 2559 11:19 น.
ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
ความไร้เหตุผล (irrationality) เป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ส่งผลให้นโยบายรัฐบาลจำนวนมากประสบความล้มเหลว การคิดแบบไร้เหตุผลเกิดขึ้นได้ในทุกกระบวนการของนโยบาย ตั้งแต่กระบวนการกำหนดนโยบาย การตัดสินใจเลือกทางแนวทางการดำเนินงาน ไปจนถึงการนำนโยบายไปปฏิบัติ และเมื่อใดก็ตามการคิดแบบไร้เหตุผลครอบงำนโยบาย เมื่อนั้นนโยบายก็จะเดินไปสู่เส้นทางแห่งความล้มเหลว
ผู้เล่นทางการเมืองซึ่งมีบทบาทในการกำหนดนโยบายและนำนโยบายไปปฏิบัติมีหลายกลุ่ม กลุ่มแรกคือนักการเมืองหรือผู้ดำรงตำแหน่งในองค์การสูงสุดด้านการบริหารและนิติบัญญัติ ไม่ว่าจะมาจากการเลือกตั้งหรือไม่ก็ตาม ถัดมาเป็นกลุ่มข้าราชการ กลุ่มผลประโยชน์ และกลุ่มผู้เลือกตั้ง กลุ่มเหล่านี้เมื่อเข้าสู่เวทีการเมืองเชิงนโยบาย ล้วนแล้วแต่ได้รับอิทธิพลจากอารมณ์ความรู้สึก ความเชื่อ การหลอกตนเอง และมายาคติต่าง ๆ ซึ่งจะเข้าไปกดทับความมีเหตุผล หรือทำให้การกระทำของพวกเขาเบี่ยงเบนไปจากความมีเหตุผล
ในท่ามกลางความหลากหลายของปัจจัยต่าง ๆ ที่ทำให้เกิดความไร้เหตุผลของนโยบาย ปัจจัยที่ทรงอิทธิพลมากที่สุดคือ “ความไม่รู้” หรือ “อวิชชา” (ignorance) ซึ่งเป็นภาวะที่กลุ่มต่าง ๆ ตัดสินใจกำหนดและดำเนินการนโยบายด้วยความจำกัดของปัญญา อันเกิดจากความไร้สมรรถภาพทางความคิดหรือขาดปรีชาญาณนั่นเอง
นโยบายจำนวนมากจึงเกิดขึ้นและขับเคลื่อนไปด้วยความหลงผิด ทำให้หลงทาง ไม่อาจบรรลุเป้าหมาย และบางนโยบายก็สร้างผลกระทบทางลบอย่างรุนแรงและก่อให้เกิดความเสียหายแก่สังคมอย่างไม่อาจประมาณได้ กรณีสหรัฐอเมริกาอย่างเช่น นโยบายการทำสงครามในประเทศเวียดนามเมื่อครั้งอดีต หรือ ที่ใกล้ๆคือ นโยบายทำสงครามในอิรัก
ความไม่รู้สารัตถะและผลสืบเนื่องจากการตัดสินใจเลือกกระทำทางการเมืองดำรงอยู่อย่างแพร่หลายในกลุ่มผู้เลือกตั้ง มีผู้เลือกตั้งไม่มากนักที่มีความรู้ความเข้าใจระบบการเมือง ทั้งยังมีความรู้เกี่ยวกับพรรคการเมือง และนโยบายอย่างจำกัดอีกด้วย ด้วยเหตุนี้การตัดสินใจเลือกพรรคการเมืองจึงกระทำไปด้วยแรงผลักของความเชื่อหรือมายาคติที่พวกเขาจินตนาการกันเอง
ในประเทศไทยมีตัวอย่างมากมายในเรื่องเหล่านี้ เช่น เมื่อพรรคการเมืองบางพรรคเสนอนโยบายประชานิยม ผู้เลือกตั้งจำนวนมากก็แห่กันไปลงคะแนนเสียงให้ ก็เพราะความไม่รู้หรืออวิชชานั่นเองว่าจะมีอะไรเกิดขึ้นบ้างหากมีการนำนโยบายเหล่านี้ไปปฏิบัติจริง
แม้แต่การลงประชามติรัฐธรรมในประเทศไทยช่วงต้นเดือนสิงหาคม 2559 ผู้ไปลงประชามติจำนวนมากก็มีความรู้เกี่ยวกับสารัตถะของรัฐธรรมนูญเพียงน้อยนิด และไม่อาจประเมินได้ว่าเนื้อหารัฐธรรมนูญเมื่อนำไปใช้แล้วจะสร้างผลกระทบอย่างไรต่อสังคมไทย การลงประชามติรัฐธรรมนูญจึงไม่ใช่เรื่องที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาของรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด หากแต่เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับความเชื่อและจินตนาการบางอย่างของผู้ที่ไปลงประชามติเท่านั้นเอง ทั้งผู้ที่ไปลงรับและไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ ส่วนใหญ่มีอวิชชาชี้นำการตัดสินใจ มากกว่าใช้ปัญญาและความมีเหตุผล
การศึกษาการตัดสินใจที่อยู่บนฐานของความไร้เหตุผลมีอยู่ไม่น้อยในแวดวงวิชาการด้านสังคมศาสตร์ อย่างการศึกษาของนักวิชการที่ได้รับรางวัลโนเบลอย่าง ดาเนียล คาห์นแมน (Daniel Kahneman) และ เอมอส ทฝอสกี้ (Amos Tversky) ชี้ว่าปกติการตัดสินของปัจเจกบุคคลมักถูกทำให้บิดเบือนหรือเบี่ยงเบนจากความมีเหตุผล โดยแบบแผนความรู้ความเข้าใจที่ผิดพลาด หรือการมีตรรกะที่ไม่ถูกต้อง
แบบแผนความเข้าใจที่ผิดพลาดเกิดจากการที่บุคคลมีแนวโน้มตัดสินใจอย่างง่ายๆ โดยใช้ปรากฎการณ์ที่มีให้เห็นชัดเจน ซึ่งจำได้ง่ายเป็นเกณฑ์ในการตัดสินใจ เช่น พอเกิดเหตุการณ์เรือล่มคนเสียชีวิตมาก ก็ตัดสินใจไม่นั่งเรืออีกต่อไป หรือ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการดูแลการเดินเรือก็ตัดสินใจสำรวจท่าเทียบเรือทันที ทั้งๆที่ก่อนหน้านั้นอาจไม่เคยทำอะไรเป็นเรื่องเป็นราว เพื่อป้องกันการเกิดอุบัติเหตุ
การตัดสินใจของบางคนอาจเกิดจากอาการ “ฝังใจ” กับคุณลักษณะหรือข้อมูลข่าวสารบางเรื่อง เช่น การเลือกพรรคการเมืองบางพรรคเพราะชอบบุคลิกของผู้นำพรรค หรือสนับสนุนรัฐบาลเพราะว่าชอบบุคลิกนายกรัฐมนตรี หรือผู้ตัดสินได้รับข้อมูลข่าวสารบางอย่างว่าการใช้พัฒนาประเทศโดยกำหนดพื้นที่เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษเป็นแนวทางที่มีประสิทธิผล ก็ตัดสินใจเลือกใช้แนวทางนี้ทันทีโดยขาดความรอบคอบในการศึกษาผลกระทบทางลบที่อาจเกิดขึ้นตามมา
ความไร้เหตุผลที่ใช้เป็นเกณฑ์การตัดสินใจอีกอย่างคือ “การกลัวความสูญเสีย” จนขึ้นสมอง คนที่ตัดสินใจภายใต้ความกลัวมีแนวโน้มตัดสินใจเลือกแนวทางที่มีความเสี่ยงต่ำในการดำเนินนโยบาย ส่วนทางเลือกใดที่มีความเสี่ยงสูง แม้ว่าอาจทำให้ได้ผลลัพธ์ที่ดีกว่าและมากกว่า ก็จะไม่กล้าเลือก เช่น ผู้บริหารประเทศเลือกทำการปฏิรูปในประเด็นที่ง่าย ๆ ซึ่งไม่สร้างผลกระทบกับผลประโยชน์ของกลุ่มที่มีพลังอำนาจและกลุ่มทุนมากนัก ส่วนเรื่องที่ยาก แม้ว่าจะให้ผลตอบแทนต่อสังคมสูงกว่า ก็จะไม่กล้าทำ และปัดให้รัฐบาลต่อไปทำ เพราะกลัวจะสูญเสียสถานภาพและอำนาจ
ความผิดพลาดในการวางแผนเป็นอีกประเด็นที่สะท้อนถึงความไร้เหตุผลอันเกิดจาก “ความไม่รู้” เพราะหากการวางแผนเป็นไปอย่างมีเหตุผลโดยผ่านการวิเคราะห์อย่างรอบคอบ แผนที่มีการกำหนดและนำปฏิบัติจะต้องบรรลุเป้าประสงค์ของนโยบายตามระยะเวลาที่กำหนด โดยปราศจากความผิดพลาด
ความผิดพลาดในการวางแผนจึงเกิดจากความไม่รู้เรื่องที่เราจะทำว่า ต้องทำอย่างไรจึงมีประสิทธิภาพ ต้องใช้โครงการและกิจกรรมอะไรบ้างมาบูรณาการเข้าด้วยกัน ต้องใช้ระยะเวลายาวนานเพียงใดในการดำเนินการ เมื่อไม่รู้ก็ทำให้การประเมินผิดพลาด บางโครงการก็ไร้ประสิทธิผลอย่างสิ้นเชิง บางเรื่องต้องใช้เวลายาวนาน แต่วางแผนเอาไว้อย่างจำกัดเวลา ก็จะทำให้เรื่องค้างคาและต้องมาเริ่มต้นใหม่อย่างซ้ำซาก
ความไร้เหตุผลอีกเรื่องคือ “การคิดแบบโลกสวย” หรือการคิดทึกทักเอาเองว่า สิ่งที่เราทำจะต้องได้รับการยอมรับจากกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย สามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ และนำความสุขมาให้คนทั้งแผ่นดิน ทั้ง ๆ ที่ความเป็นจริงอาจเป็นคนละเรื่องหรือเป็นหนังคนละม้วนกันเลยก็ได้
การคิดแบบโลกสวยมีโอกาสเกิดขึ้นสูง หากคนแวดล้อมมีลักษณะเป็น “ขุนพลอยพยัก” หรือ “หลวงประจบสอพลอ” หรือถ้าหนักหน่อยอาจเป็น “พระยาลอเลียแข้ง” หากผู้กำหนดนโยบายมีคนแวดล้อมแบบนี้มาก อาการโลกสวยก็จะยิ่งมีมาก สิ่งที่ตามมาคืออาการตาพล่าเลือน หูตึง ทำให้มองไม่เห็น ไม่ได้ยิน ไม่รับรู้ข้อมูลข่าวสารที่แตกต่างจากความคิดของตัวเอง และนั่นเป็นหนทางหายนะโดยแท้
สำหรับประเด็นสุดท้ายในวันนี้เป็นความไร้เหตุผลแบบ “ดื้อรั้นเพื่อคงของเดิมเอาไว้” หรือการรักษาสภาพและแนวทางแบบเดิมที่เคยทำเป็นประจำ โดยไม่ยอมเปลี่ยนแปลง หรืออาจเปลี่ยนแปลงรูปแบบเพียงเล็กน้อย แต่เนื้อหาหลักยังคงเหมือนเดิม ทั้งๆที่บางเรื่อง มีข้อมูลข่าวสารอย่างประจักษ์ชัดเจนแล้วว่า แนวทางแบบเดิมขาดประสิทธิภาพและไม่สามารถแก้ปัญหาได้ ก็ยังคงดื้อรั้น ดันทุรังทำแบบเดิมๆไม่ยอมเปลี่ยนแปลง ความไร้เหตุผลแบบนี้ในสังคมไทยมีมากและพบได้ในทุกวงการตั้งแต่ระดับรัฐบาล จนไปถึงองค์การเล็กๆ อย่างองค์การชาวบ้าน
ความไร้เหตุผลแบบดื้อรั้นคงของเดิมเป็นสาเหตุสำคัญอย่างยิ่งที่ทำให้นโยบายหลายอย่างในสังคมไทยประสบความล้มเหลวทั้งในอดีต ปัจจุบัน และอาจรวมถึงอนาคตด้วย เช่น นโยบายพลังงาน นโยบายป้องกันและปราบปรามยาเสพติด นโยบายแก้ไขปัญหาเกษตรกรรม นโยบายอาหารและยา
การจะหลุดพ้นจากความล้มเหลวในการบริหารประเทศและขับเคลื่อนนโยบาย ผู้กำหนดนโยบาย และผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ จะต้องพยายามใช้สติปัญญาในการคิดและการรู้เท่าทันความไร้เหตุผล ซึ่งอาจจะเกิดขึ้นมาชี้นำและบงการการตัดสินใจในขั้นตอนต่าง ๆ แต่การจะทำอย่างนี้ได้ในขั้นแรกก็ต้องตรวจสอบการตัดสินในที่ผ่านมาของตนเองให้กระจ่างเสียก่อนว่า เป็นไปด้วยความไร้เหตุผลมากน้อยเพียงใด
ทางที่ดีเพื่อป้องกันไม่ให้ความไร้เหตุผลครอบงำการตัดสินใจเชิงนโยบายมากจนเกินไป จะต้องสร้างกลไกการมีส่วนร่วมแบบปรึกษาหารือ โดยให้กลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับนโยบายทุกกลุ่มเข้ามาช่วยกันคิดและตรวจสอบนโยบายอย่างรอบด้านในทุกขั้นตอนของนโยบายตั้งแต่การกำหนดประเด็น การตัดสินใจเลือกทางเลือก และการนำนโยบายไปปฏิบัติ หากทำได้ก็จะช่วยลดความเสี่ยงของความล้มเหลวลงไปไม่มากก็น้อย
ตอนที่ ๓
30 กันยายน 2559 15:12 น.
ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
นอกจากแรงจูงใจและการใช้เหตุผลที่ผิดพลาด ซึ่งบิดเบือนการกำหนดและการนำนโยบายไปปฏิบัติ อันนำไปสู่ความล้มเหลวในการบริหารงานของรัฐบาลแล้ว ประเด็นความยากไร้และด้อยคุณภาพของข้อมูลข่าวสาร ความแข็งตัวที่สถานการณ์ที่ต้องการความยืดหยุ่น การขาดความน่าเชื่อถือเพื่อสร้างความร่วมมือกับกลุ่มอื่นๆ และการบริหารที่ผิดพลาด โดยเฉพาะในรูปแบบของความหลอกลวง การทุจริต และการสิ้นเปลือง ต่างก็เป็นปัจจัยที่ทำให้ความล้มเหลวของรัฐบาลเกิดขึ้นบ่อยครั้งทีเดียว
แม้ว่ารัฐบาลและหน่วยงานของรัฐจะตระหนักว่าข้อมูลข่าวสารมีความจำเป็นในการกำหนดและขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์ แต่โดยที่การจัดทำข้อมูลข่าวสารให้มีความสมบูรณ์นั้นเป็นสิ่งที่มีราคาแพง ซึ่งต้องใช้งบประมาณจำนวนมากในการเก็บรวบรวม การตรวจสอบความถูกต้อง การประมวล การวิเคราะห์ การประเมิน การนำไปใช้ และการทำให้ทันสมัยอยู่เสมอ จึงทำให้ข้อมูลข่าวสารของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐจำนวนมากเป็นข้อมูลที่ด้อยคุณภาพ และบางหน่วยงานหนักยิ่งกว่าคือการไม่มีข้อมูลข่าวสารเพื่อใช้ในการตัดสินใจและการประเมินในเรื่องที่สำคัญ
ปัญหาด้านข้อมูลข่าวสารของนโยบายมีหลายเรื่องด้วยกัน เรื่องแรกคือการขาดความครบถ้วนและโปร่งใสในมิติปัญหาและทางเลือกของนโยบาย การสร้างสรรค์นโยบายสาธารณะที่ดีนั้นจำเป็นต้องมีข้อมูลข่าวสารให้ครบถ้วนในสามมิติหลัก มิติแรกคือ มิติตัวปัญหา ซึ่งเป็นข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดำรงอยู่ ลักษณะธรรมชาติ และสาเหตุของปัญหา ซึ่งจะต้องมีการสำรวจ จัดเก็บ รวบรวมอย่างเป็นระบบ และใช้ความรู้อย่างลึกซึ้งในการวิเคราะห์อย่างบูรณาการ มิติที่สองคือ มิติทางเลือกในการแก้ปัญหา อันได้แก่ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับ กลยุทธ์ มาตรการ และโครงการที่ใช้ในการแก้ปัญหา สิ่งที่รัฐบาลควรรู้ในเรื่องนี้คือ ด้านต้นทุนทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ด้านผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับของแต่ละทางเลือก และด้านผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นของทางเลือกเหล่านั้น และมิติที่สามคือประสิทธิผลของนโยบายที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ซึ่งจะต้องมีการประเมินผลทั้งในส่วนปัจจัยนำเข้า กระบวนการ ผลผลิต ผลลัพธ์และผลกระทบที่เกิดขึ้นจากนโยบายที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน
แต่ในความเป็นจริงที่พบบ่อยคือ การกำหนดและขับเคลื่อนนโยบายมักจะมีข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับปัญหาแบบเสี่ยงเสี้ยว จัดเก็บอย่างไม่เป็นระบบ และมีความผิดพลาดในการวิเคราะห์ การเลือกกลยุทธ์ มาตรการ และโครงการมักจะทำตามความเคยชินแบบเดิมๆ โดยไม่ได้ประเมินเรื่องต้นทุน ผลประโยชน์ และประสิทธิภาพของสิ่งเหล่านี้แต่อย่างใด ส่วนการประเมินผลก็มักจะเลือกข้อมูลข่าวสารที่ตอบสนองความพึงพอใจของหน่วยงานและผู้บริหารเสียมากกว่า
เรื่องที่สองคือข้อมูลข่าวสารมีความไม่ชัดเจนเกี่ยวกับการนิยาม ทั้งในแง่วัตถุประสงค์ เป้าหมาย และแนวทางในการปฏิบัติ และการกำหนดอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติก็ไม่ชัดอีกด้วย ซึ่งส่งผลให้แต่ละหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติตีความและปฏิบัติแตกต่างกัน ส่วนการกำหนดอำนาจหน้าที่ไม่ชัดเจนจะทำให้แต่ละหน่วยงาน ใช้อำนาจไปอย่างสับสน บางหน่วยอาจใช้อำนาจแบบเกินพอดี ขณะที่บางหน่วยอาจใช้อำนาจหน้าที่แบบอ่อนแอ หรือละเลยไม่ใช้เลยก็มี แต่ที่ร้ายก็คือการใช้แบบเลือกปฏิบัติ กล่าวคือใช้อำนาจอย่างเด็ดขาดจัดการกับคนบางกลุ่มที่ไม่ใช่พวกพ้องญาติพี่น้องของตนเอง แต่ใช้อำนาจอย่างอ่อนนิ่มหรือจงใจไม่ใช้กับคนที่เป็นญาติหรือพวกพ้องตนเอง
นโยบายบายที่มีความคลุมเครือในลักษณะนี้มักจะกลายเป็นประเด็นถกเถียงกันบ่อยครั้งทั้งในเรื่องวิธีการปฏิบัติ นัยทางการเมือง และนัยทางศีลธรรม บางเรื่องถึงแม้จะมีการพยายามให้ข้อมูลข่าวสารเพิ่มเติมเข้าไปโดยคาดหวังว่าจะสร้างความกระจ่างแก่สาธารณะและยุติข้อถกเถียง แต่กลับพบว่ายิ่งเพิ่มเติมข้อมูลข่าวสารเข้าไป กลับจะยิ่งสร้างความสงสัย ความไม่ไว้วางใจ และความขัดแย้งหนักขึ้นไปอีก เพราะว่าข้อมูลข่าวสารที่มีการให้นั้นเป็นการให้แบบเลือกสรร ซึ่งทำให้คนตีความได้ว่าเจตนาของผู้ให้ข้อมูลมีอคติและขาดความเป็นธรรม
เรื่องที่สามคือ การกระจายข้อมูลข่าวสารไม่เท่าเทียมกันในสังคม กลุ่มคนที่มีส่วนในการกำหนดนโยบายใดนโยบายหนึ่งเป็นการเฉพาะมักจะมีข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับนโยบายนั้นมาก แต่ประชาชนทั่วไปและกลุ่มอื่นๆในสังคมจะได้รับข้อมูลข่าวสารน้อยกว่า และหากเรื่องใดที่ประชาชนไม่สนใจติดตาม พวกเขาก็ยิ่งได้รับน้อยลงไปอีก ซึ่งจะทำให้ความเข้าใจต่อนโยบายของกลุ่มต่างๆในสังคมมีความแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง ดังที่เกิดขึ้นในการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญไทยในปี 2559 กลุ่มผู้ร่างรัฐธรรมนูญมีข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับเนื้อหาและผลดีผลเสียของรัฐธรรมนูญมากที่สุด แต่ประชาชนทั่วไปรับรู้และเข้าใจเพียงน้อยนิด ซึ่งทำให้การตัดสินใจลงมติรับร่างรัฐธรรมนูญเบี่ยงเบนไปจากหลักการลงประชามติ ที่ควรมุ่งไปที่ผลดีและผลเสียเนื้อหา กลับกลายเป็นว่าประชาชนนำหลักเกณฑ์อื่นมาแทน เพื่อใช้ในการตัดสินลงมติรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ
เรื่องที่สี่ ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับปัญหาสังคมจำนวนมากมักจะเป็นข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับอาการของปัญหามากกว่าสาเหตุของปัญหา ดังนั้นการกำหนดนโยบายจึงมีแนวโน้มไปแก้ที่ตัวอาการของปัญหามากกว่าจะแก้ที่ตัวสาเหตุของปัญหา เช่น อาการของปัญหาความยากจนของเกษตรกรคือการมีรายได้น้อย วิธีการแก้ไขปัญหาความยากจนของรัฐบาลบางประเทศมักจะมุ่งไปยังการเพิ่มรายได้แก่ประชาชน โดยการประกันและจำนำสินค้าเกษตรบ้าง หรือการแจกเงินให้เปล่าบ้าง ส่วนสาเหตุของปัญหาที่แท้จริงอย่างเรื่องการผูกขาดปัจจัยการผลิตของกลุ่มทุนที่ทำให้ต้นทุนการทำเกษตรเพิ่มขึ้น การมีผลิตภาพการผลิตต่ำ การผูกขาดและไร้ประสิทธิภาพของระบบตลาด และสาเหตุอื่นๆ ที่เป็นสาเหตุอย่างแท้จริงกลับไม่ได้รับการแก้ไข ด้วยเหตุนี้เมื่อใช้นโยบายบางอย่างสะกดอาการเอาไว้ ก็จะช่วยบรรเทาได้ชั่วคราว ครั้นเมื่อนโยบายยุติลง ปัญหาก็ยังดำรงอยู่ เพราะว่าเหตุแห่งปัญหาไม่ได้รับการแก้ไขนั่นเอง
เรื่องที่ห้า ระบบจัดเก็บข้อมูลที่มีอยู่ล้มเหลว บางเรื่องไม่ได้จัดเก็บ บางเรื่องจัดเก็บแบบไร้คุณภาพและขาดการตรวจสอบ บางเรื่องมีการเก็บข้อมูลแบบเลือกสรร โดยข้อมูลใดส่งผลด้านบวกต่องรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐก็มักจะเก็บเอาไว้ ส่วนข้อมูลใดที่ผู้บริหารหน่วยงานประเมินว่าส่งผลด้านลบต่อตนเองก็มักจะไม่มีการจัดเก็บ หรือจัดเก็บแต่ซ่อนเอาไว้ การทำแบบนี้ทำให้ไม่สามารถสะท้อนความเป็นจริงของปัญหาได้ และไม่อาจแก้ไขปัญหาได้ เช่น ข้อมูลการเสียชีวิตจากอาชญากรรม ข้อมูลการสูญเสียจากการทุจริต และข้อมูลด้านทรัพยากรพลังงาน
ในบางกรณีหรือบางเรื่องมีการจัดเก็บข้อมูลโดยหลายหน่วยงาน และพบว่าข้อมูลของแต่ละหน่วยงานไม่ตรงกัน เช่น ข้อมูลเกี่ยวกับผู้เสียชีวิตในอุบัติเหตุทางรถยนต์ในสังคมไทย การจัดเก็บข้อมูลล้มเหลวส่วนหนึ่งมีสาเหตุจากความกลัวของผู้บริหารและผู้ปฏิบัติในการรายงานความจริง เพราะความจริงจะประจานความไร้ประสิทธิภาพ และความล้มเหลวของหน่วยงานออกมาให้สาธารณะได้ทราบ และในบางกรณีความจริงยังทำให้สังคมได้ทราบถึงความฉ้อฉลที่คนในหน่วยงานพยายามปกปิดซ่อนเร้น จึงไม่ใช่เรื่องน่าแปลกแต่อย่างใดที่หน่วยงานราชการของไทยจำนวนมาก พยายามถ่วงรั้งและไม่ยินยอมเปิดเผยข้อมูลข่าวสารแก่สาธารณะ
ความยากไร้ของข้อมูลข่าวสารดังที่กล่าวมาจึงเป็นสาเหตุสำคัญอีกประการหนึ่งที่ทำให้การบริหารงานและการขับเคลื่อนนโยบายของรัฐบาลประสบความล้มเหลวอย่างซ้ำซาก (ยังมีต่อ)
ตอนนที่ ๔
7 ตุลาคม 2559 10:38 น.
ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
เงื่อนไขทางเทคโนโลยี เศรษฐกิจ การเมือง และสังคมวัฒนธรรมที่มีอิทธิพลต่อการเกิดและนิยามปัญหานโยบายไม่เคยหยุดนิ่ง การเปลี่ยนแปลงเป็นธรรมชาติของสิ่งเหล่านั้น บางครั้งการเปลี่ยนแปลงก็เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและรุนแรง ในการดำรงรักษาให้นโยบายบรรลุประสิทธิผล ผู้กำหนดนโยบายซึ่งปรารถนาหลีกเลี่ยงความผิดพลาดจำเป็นต้องปรับปรุงเปลี่ยนแปลงเป้าประสงค์ แนวทาง และกลยุทธ์ เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงให้ได้
การดำเนินการปรับปรุงเป้าประสงค์และกลยุทธ์ถือว่าเป็นการ “ต่อต้านความเปราะบาง” ของนโยบาย เพราะว่านโยบายจำนวนมากถูกกำหนดขึ้นมาภายใต้สภาพแวดล้อมแบบหนึ่ง วัตถุประสงค์และกลยุทธ์ก็ถูกกำหนดขึ้นมาภายใต้สภาพแวดล้อมดังกล่าว เมื่อสภาพแวดล้อมเปลี่ยนแปลงไปความเปราะบางของนโยบายก็เกิดขึ้น ทำให้เป้าประสงค์แบบเดิมไม่เหมาะสมอีกต่อไป และกลยุทธ์ที่คิดว่าเป็นเครื่องมืออันทรงประสิทธิภาพในการนำไปสู่เป้าประสงค์ก็อาจกลายเป็นเครื่องมือที่ไร้ความหมายอย่างสิ้นเชิง
การต่อต้านความเปราะบาง เป็นเรื่องที่ผู้กำหนดนโยบายต้องให้ความสำคัญเป็นพิเศษภายในระบบที่ซับซ้อนของนโยบาย มิฉะนั้นแล้วความล้มเหลวก็มีแนวโน้มมาเยือนในไม่ช้า ทว่า รัฐบาลทั้งระดับชาติและท้องถิ่นมีแนวโน้มไม่ได้ตระเตรียมความพร้อมทางความคิด แนวทางและกลไกในการรับมือกับความเปราะบางที่อาจเกิดขึ้น วิกฤติการณ์จึงมักปรากฏตามมาเสมอ
นโยบายสาธารณะจำนวนมากถูกขับเคลื่อนโดยความคาดหวังของสาธารณะ กลุ่มที่มีบทบาทสำคัญการในการสร้างและเสริมพลังนโยบายสาธารณะมักจะเป็นนักการเมือง ข้าราชการ กลุ่มผลประโยชน์ และกลุ่มประชาสังคม ความคาดหวังต่อนโยบายสาธารณะบางอย่างมีการสะสมมาอย่างยาวนานจนหยั่งลึกลงเป็นแบบแผนทางความคิดและการปฏิบัติ จนกระทั่งกลายเป็นข้อจำกัดการเกิดขึ้นของทางเลือกเชิงนโยบายแบบใหม่ๆ
ทางเลือกและแนวทางการแก้ไขปัญหาแบบเดิมจึงมักจะถูกหยิบมาใช้ด้วยความเคยชิน ซึ่งเราสามารถคาดการณ์ผลลัพธ์ที่ตามมาได้ว่าจะเป็นแบบใด การรักษาสถานภาพแบบเดิมจึงมักจะเป็นทางเลือกที่ผู้กำหนดนโยบายและผู้นำนโยบายไปปฏิบัติชื่นชอบ เพราะพวกเขาไม่อยากจะเผชิญหน้ากับความท้าทายที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลง เรียกว่าหากของเก่ายังพอใช้ได้อยู่ แม้ว่าจะทราบดีว่าไม่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลต่ำ ก็ยังคงใช้ของเก่าต่อไปเรื่อยๆ จนกระทั่งเกิดปัญหาอย่างรุนแรงขึ้นมาจึงค่อยคิดเปลี่ยนแปลง
ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนคือ นโยบายการจ่ายเบี้ยยังชีพแก่ผู้สูงอายุทุกคนที่ไม่อยู่ในระบบสวัสดิการที่เป็นทางการ ภายใต้แนวทางเช่นนี้ผู้สูงอายุทุกคนไม่ว่ายากจนหรือร่ำรวยเพียงใด ก็จะได้รับเงินเบี้ยยังชีพเท่ากัน ซึ่งเป็นกลยุทธ์ที่ใช้งบประมาณอย่างไร้ประสิทธิภาพ ไม่คุ้มค่า และไม่บังเกิดประสิทธิผล เพราะว่าเม็ดเงินถูกกระจายไปจนกระทั่งคนชราที่ยากจนจริงๆได้รับไม่เพียงพอแก่การยังชีพ ส่วนคนชราที่ร่ำรวย เงินที่ได้รับเป็นเพียงเศษเงินที่เกินความจำเป็น แต่หากรัฐบาลปรับปรับแนวทางการจ่ายเบี้ยยังชีพเสียใหม่เพื่อทำให้เกิดประสิทธิภาพมากขึ้น ก็อาจจะได้รับการต่อต้านจากคนบางกลุ่มด้วยเหตุผลหลากหลายประการ การใช้แนวทางเดิมจึงดูเป็นเรื่องที่ปลอดภัยและไม่สร้างความยุ่งยากแก่รัฐบาล
อย่างไรก็ตามความคาดหวังของสาธารณะต่อประเด็นหนึ่งๆ ก็อาจเปลี่ยนแปลงได้โดยผู้นำประเทศเสนอความคิดและแนวทางแบบใหม่ขึ้นมา และสาธารณะให้การยอมรับ แต่ทั้งนี้ ผู้นำประเทศจะต้องมีความเฉลียวฉลาด มีความกล้าหาญเพียงพอ มีทักษะในการปรับเปลี่ยนความคาดหวังของสาธารณะแบบเดิมที่ไม่สมเหตุสมผลให้กลายเป็นความคาดหวังที่สมเหตุสมผลมากขึ้น และมีสามารถจัดการกับเครือข่ายอำนาจและพวกพ้องของตนเองที่ยังมีแบบแผนความคิดเดิมซึ่งยึดติดกับผลประโยชน์เฉพาะตัวเฉพาะกลุ่ม ให้ยอมเสียสละผลประโยชน์ส่วนตน เพื่อผลประโยชน์ของประเทศ
การปรับเปลี่ยนนโยบายมีความท้าทายสำคัญที่ทำให้เกิดขึ้นได้ยากในระบบการเมืองปกติ นั่นคือ การที่นักการเมืองผู้มาจากการเลือกตั้งมักจะมุ่งเน้นให้ความสนใจกับสถานการณ์ระยะสั้นเฉพาะหน้าที่พวกเขาเผชิญอยู่ โดยเฉพาะการมุ่งแก้ปัญหาร้อนๆและทำท่าว่าจะกลายเป็นวิกฤติที่กระทบต่อความนิยมและเสถียรภาพรัฐบาล พวกเขามักจะเลือกดำเนินการกับปัญหาในลักษณะนั้น มากกว่าที่จะเน้นนโยบายระยะยาวในการจัดการกับปัญหา ด้วยเหตุนี้การบริหารงานของรัฐบาลจึงเต็มไปด้วยนโยบายที่ล้าสมัย ซึ่งแนวทางและกลยุทธ์ที่ใช้มักจะผิดยุคผิดสมัย แม้สังคมจะเปลี่ยนแปลงไปมากมายเพียงใด แต่พวกเขาก็มักจะมีแนวโน้มที่จะยึดติด คิดและทำแบบเดิมๆอยู่ร่ำไป
ในสังคมไทยมีนโยบายที่ล้าสมัย ผิดยุคผิดสมัย ไม่ยืดหยุ่น ไม่เปลี่ยนแปลงอยู่เป็นจำนวนมาก จึงทำให้ปัญหาต่างๆที่นโยบายเหล่านั้นมุ่งหวังจะเข้าไปแก้ไขไม่สามารถบรรลุเป้าประสงค์ได้ นโยบายการศึกษาล้าสมัย นโยบายพลังงานผิดยุคผิดสมัย นโยบายเกษตรก็ล้าหลัง นโยบายสังคมก็ยังติดอยู่กับกรอบคิดแบบเดิม นโยบายการแก้ปัญหาอุบัติเหตุทางบกก็เป็นแบบเต่าล้านปี เป็นอาทิ
การกำหนดนโยบายและแผนยุทธศาสตร์ของรัฐบาลและหน่วยงานราชการไทยจำนวนมากยังหลงติดกับกรอบการวิเคราะห์สังคมไทยแบบเดิม ที่มองว่าสังคมไทยเป็นสังคมชนบทดังในอดีต ดังนั้นเมื่อคิดนโยบายและกลยุทธ์ก็จะคิดรากฐานของกรอบความคิดแบบนั้น หรือแม้ว่าบางหน่วยงานจะมีความเข้าใจถึงการเปลี่ยนแปลงสังคมอยู่บ้าง แต่ก็ไม่สามารถนำเอาสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปเชื่อมโยงกับเป้าประสงค์และกลยุทธ์ได้อย่างสอดคล้องและเหมาะสม
นโยบายและยุทธศาสตร์ของรัฐบาล กระทรวง กรม และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆจึงมีแนวโน้มอยู่ในลักษณะที่ว่า ในส่วนวิเคราะห์สถานการณ์พอจะเห็นถึงการวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงสังคมอยู่บ้าง แต่พอถึงคราวการกำหนดเป้าประสงค์และกลยุทธ์กลับคิดไม่ออกว่าจะต้องปรับอย่างไร จึงมีแนวโน้มหันกลับไปใช้นโยบายและกลยุทธ์แบบเดิมๆ ที่เคยใช้เมื่อครั้งสังคมไทยยังเป็นชนบทอยู่
อย่างเรื่องการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ หน่วยงานส่วนใหญ่ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ทราบดีว่า สังคมไทยกำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุแล้ว จึงมีความพยายามในการกำหนดนโยบายและกลยุทธ์เพื่อรับมือกับสังคมผู้สูงอายุอย่างขนานใหญ่ แต่ทว่ากรอบคิดของการกำหนดนโยบายกลับมีแนวโน้มไปจมอยู่ในกรอบคิดที่ว่าผู้สูงอายุส่วนใหญ่อยู่ในชนบท การจัดทำกลยุทธ์และแผนงานจึงเกิดขึ้นภายใต้กรอบของความเป็นชนบท ทั้งที่ในความเป็นจริงผู้สูงอายุจำนวนมหาศาลอยู่ในเมือง กลุ่มผู้สูงอายุในเขตเมืองจึงมักจะเป็นกลุ่มที่ถูกลืม เราจึงมักได้ยินข่าวบ่อยๆว่า มีผู้สูงอายุในเมืองนอนเสียชีวิตในบ้านและคอนโดมิเนียมหลายวันกว่าจะมีคนทราบ
บางครั้งแม้ว่า หน่วยงานของรัฐจะรับรู้ว่าผู้สูงอายุอาศัยในเขตเมืองเป็นจำนวนมาก แต่ปัญหาคือหน่วยงานเหล่านั้นมีข้อจำกัดในการคิดนโยบายและกลยุทธ์ใหม่ๆ เพื่อดำเนินการกับกลุ่มผู้สูงอายุในเขตเมืองได้อย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพเพียงพอ เพราะว่าพวกเขายึดติดกับแบบแผนความคิดและกลยุทธ์แบบเดิมๆที่นำไปใช้ในชนบทนั่นเอง
นโยบายจราจรก็เช่นเดียวกัน คิดได้แต่การเพิ่มค่าปรับผู้ทำผิดกฎหมายจราจรและเพิ่มเครื่องมือในการตรวจจับและปรับผู้ทำผิดกฎจราจร ส่วนแนวทางและกลยุทธ์ในการสร้างสรรค์เพื่อแก้ปัญหาอุบัติเหตุจราจรและทำให้ผู้ใช้รถใช้ถนนปฏิบัติตามกฎจราจรอย่างมีประสิทธิผลเหมือนกับประเทศอื่นๆกลับคิดกันไม่ค่อยได้ หรืออาจไม่อยากคิดก็เป็นไปได้
การความความยืดหยุ่นและความสามารถในการปรับเปลี่ยนนโยบายและกลยุทธ์ให้เหมาะสม สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและเทคโนโลยี และการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงให้เกิดการยอมรับและนำไปปฏิบัติให้เกิดประสิทธิผลเป็นเงื่อนไขสำคัญอย่างหนึ่งที่จะทำให้นโยบายประสบความสำเร็จ แต่หากนโยบายใดไม่สามารถกระทำได้ ก็เลี่ยงไม่พ้นความล้มเหลวที่จะตามมา
ตอนที่ ๕
14 ตุลาคม 2559 10:53 น.
ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
ยังมีเหตุผลและสาเหตุความล้มเหลวของรัฐบาลมีมากมายหลายประเด็น ซึ่งเชื่อมโยงสัมพันธ์กันอย่างซับซ้อน แต่ผมคิดว่าคงจะเหมาะสมแก่เวลาและเนื้อหาที่จะจบบทความชุดนี้ลงด้วยการเขียนถึงปัจจัยสำคัญอีกสองประการที่ส่งผลต่อความล้มเหลวของรัฐบาลคือความไม่น่าเชื่อถือและการบริหารผิดพลาด
ความน่าเชื่อถือเป็นพลังเชิงบวกที่เกิดจากประชาชนไว้วางใจในรัฐบาล หากรัฐบาลใดประชาชนมีความไว้วางใจสูง รัฐบาลนั้นก็จะมีความน่าเชื่อถือสูง ซึ่งจะนำไปสู่การได้รับความร่วมมือจากภาคส่วนต่างๆของสังคมในการขับเคลื่อนนโยบายให้ประสบความสำเร็จ
ความน่าเชื่อถือมีทั้งในระดับภาพรวมของรัฐบาลทั้งชุด และระดับตัวนโยบาย มีความเป็นไปได้ว่าในภาพรวมรัฐบาลมีความน่าเชื่อถือสูง แต่ในการดำเนินการนโยบายบางอย่างของบางกระทรวงกลับไม่ได้รับความเชื่อถือหรือไว้วางใจจากประชาชน
ความไม่น่าเชื่อถือของหน่วยงานที่ดำเนินการนโยบายบางอย่างมีหลายเหตุผล เหตุผลแรกคือหน่วยงานนั้นไม่เคยแสดงความสามารถในการแก้ปัญหาให้เป็นที่ประจักษ์แก่สาธารณะ เหตุผลที่สองคือหน่วยงานนั้นเคยบริหารผิดพลาดและสร้างความเสียหายแก่สังคมมาแล้วในอดีต เหตุผลที่สามคือหน่วยงานนั้นมีเรื่องอื้อฉาวเกี่ยวกับพฤติกรรมของข้าราชการภายใต้สังกัดอย่างต่อเนื่อง และเหตุผลที่สี่คือหน่วยงานนั้นไม่มีประสบการณ์หรือขาดความรู้ในเรื่องที่ได้รับมอบหมาย
อย่างนโยบายการปฏิรูปตำรวจของประเทศไทย หากรัฐบาลมอบให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติไปดำเนินการก็จะทำให้เกิดความไม่น่าเชื่อถือสูง และสามารถทำนายได้ว่านโยบายปฏิรูปจะล้มเหลวอย่างแน่นอน เพราะว่าการปฏิรูปต้องมีการปรับเปลี่ยนทั้งโครงสร้าง วัฒนธรรม และแบบแผนพฤติกรรมในการปฏิบัติงาน ทว่า เท่าที่ผ่านมาสำนักงานตำรวจแห่งชาติหาได้แสดงให้สาธารณะเห็นอย่างประจักษ์แจ้งถึงความพร้อมและความสามารถในการเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด ตรงกันข้ามกลับยึดติดสิ่งเดิมที่ไร้ประสิทธิผลและเป็นปัญหาเอาไว้อย่างเหนียวแน่น
ในสังคมไทยมีความแปลกประหลาดอยู่อย่างหนึ่งกล่าวคือ มีทางเลือกเชิงนโยบายบางอย่างที่สร้างความเสียหายแก่สังคมและได้รับการคัดค้านจากประชาชนอย่างต่อเนื่อง แต่หน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องนี้กลับไม่เคยสรุปบทเรียน และยังมีความพยายามผลักดันทางเลือกเชิงนโยบายดังกล่าวอย่างสม่ำเสมอ กล่าวได้ว่าพวกเขา กระทำ แทบทุกครั้งที่คิดว่ามีโอกาสอำนวย
อย่างการสร้างโรงไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิง ซึ่งได้สร้างความเสียหายแก่ประชาชนและสังคมไทยมาอย่างยาวนาน แทนที่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตและกระทรวงด้านพลังงานซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบด้านการจัดหาพลังงานจะตระหนักและสำนึกถึงความเสียหาย และยุติทางเลือกนี้อย่างถาวร กลับมีความพยายามผลักดันให้มีการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินขึ้นมาอีกครั้งแล้วครั้งเล่า ด้วยข้ออ้างว่าในปัจจุบันมีเทคโนโลยีแก้ไขความเสียหายได้แล้วและเป็นทางเลือกการผลิตพลังงานราคาถูก
แต่ประชาชนไม่มีความไว้วางใจและไม่เชื่อถือข้อมูล ตลอดจนการอ้างของหน่วยงานเหล่านั้นอีกต่อไป นโยบายการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินจึงได้รับการคัดค้านจากประชาชนเสมอมา และหากรัฐบาลไม่ดำเนินการหยุดยั้งนโยบายดังกล่าวเสีย ก็มีแนวโน้มที่จะนำไปสู่ความรุนแรงได้ ซึ่งยิ่งสร้างความเสียหายแก่ประเทศอย่างใหญ่หลวง
การบริหารจัดการที่ดี และพฤติกรรมของข้าราชการที่นำนโยบายไปปฏิบัติก็เป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้นโยบายเกิดความน่าเชื่อถือหรือไม่ ซึ่งจะส่งผลต่อความสำเร็จหรือล้มเหลวของนโยบาย หากนโยบายใดมีการกำหนดแนวทางการจัดการเอาไว้อย่างเป็นระบบและมีประสิทธิภาพ โอกาสที่จะประสบความสำเร็จก็มีสูง แต่หากมีการจัดการผิดพลาดและไร้ประสิทธิภาพ ความล้มเหลวก็เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้
นโยบายจำนำข้าวเป็นตัวอย่างที่ดีของการจัดการที่ผิดพลาด อันที่จริงผิดพลาดตั้งแต่วิธีคิดของผู้กำหนดนโยบาย การออกแบบระบบการจัดการ และพฤติกรรมของผู้ปฏิบัติ ผู้กำหนดนโยบายก็คิดแต่จะสร้างคะแนนนิยมให้แก่พรรคของตนเอง จนทำให้เกิดจินตนาการเฟ้อฝันไปว่าตนเองสามารถควบคุมราคาข้าวของตลาดโลกได้
การออกแบบระบบการบริหารจัดการโดยเฉพาะการจัดซื้อข้าวที่จะซื้อทุกเมล็ด ก็ก่อให้เกิดการสวมสิทธิ์เอาข้าวของประเทศเพื่อนบ้านมาขายบ้าง เอาข้าวค้างปีมาขายบ้าง ทั้งยังมีการสร้างตัวเลขปลอมๆ เกี่ยวกับพื้นที่การผลิตข้าวบ้าง และอีกสารพัดเรื่องของการมารยาสาไถที่เกิดขึ้นในกระบวนการจัดการ ส่วนพฤติกรรมของผู้ปฏิบัติทั้งที่เป็นข้าราชการ นักการเมือง พ่อค้าข้าว เจ้าของโรงสี ชาวนา ต่างก็พยายามคิดกลวิธีต่างๆนาๆสารพัดเพื่อให้ตนเองได้รับส่วนแบ่งผลประโยชน์จากนโยบายให้มากที่สุด
ในบางกรณีนโยบายขาดความน่าเชื่อถือก็เพราะว่ารัฐบาลมอบหมายนโยบายให้หน่วยงานหรือบุคคลที่ขาดความรู้ ไม่มีความสามารถ และไร้ประสบการณ์ไปดำเนินการ ในสังคมไทยจะมีปรากฏการณ์แบบนี้บ่อย เพราะการทำงานบริหารราชการแผ่นดินถูกหุ้มห่อด้วยอวิชชาแห่งการเห็นแก่พวกพ้อง เครือญาติ เพื่อนฝูง และผลประโยชน์ต่างตอบแทนทางการเมือง มากกว่าปัญญาและกุศลจิตที่มีต่อประชาชนโดยรวม
นอกเหนือไปจากเหตุผลภายในรัฐบาลแล้ว ความไม่แน่นอนและการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมก็ส่งผลต่อความน่าเชื่อถือของนโยบายได้เช่นเดียวกัน บางนโยบายเมื่อมีการกำหนดและนำไปปฏิบัติแล้ว แต่ต่อมาเกิดความไม่แน่นอนขึ้นมาก็อาจทำให้นโยบายนั้นไม่ประสบความสำเร็จได้ อย่างเช่นนโยบายการสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูงร่วมกับประเทศจีน ซึ่งระยะแรกทำท่าว่าจะประสบความสำเร็จ แต่ต่อมาต้องเผชิญกับความไม่แน่นอนจากประเทศจีนที่ต้องการผลประโยชน์มากจนทำให้ราคาการก่อสร้างสูงเกินกว่าที่รัฐบาลไทยจะรับได้ ท้ายที่สุดโครงการนี้ก็ต้องเลื่อนออกไป และไม่มีแนวโน้มว่าจะประสบความสำเร็จโดยง่าย
นโยบายด้านสิ่งแวดล้อมและการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติเป็นตัวอย่างที่ดีของความล้มเหลวที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจ แม้ว่าบางประเทศอาจมีความเป็นไปได้ที่ว่า ทั้งการพัฒนาเศรษฐกิจและการรักษาสิ่งแวดล้อม ตลอดจนการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติจะเกิดขึ้นได้ควบคู่กันไป แต่ไม่ใช่เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นในอีกหลายประเทศรวมทั้งประเทศไทยด้วย
กลับกลายเป็นว่า เมื่อมีการมุ่งเน้นพัฒนาเศรษฐกิจมากเกินไป กลับทำให้สิ่งแวดล้อมแย่ลง เกิดภาวะน้ำเสีย อากาศเสีย และขยะมากขึ้น ประชาชนมีความเสี่ยงต่อโรคภัยไข้เจ็บทั้งทางกายและจิตเพิ่มตามไปด้วย และทรัพยากรธรรมชาติก็ถูกทำลายล้างอย่างรุนแรง การบุกรุกทำลายป่าไม้และที่ดินสาธารณะเพื่อทำการเกษตรและธุรกิจท่องเที่ยวขยายออกไปจนยากที่จะควบคุมได้
การกำหนดและการนำนโยบายต่างๆไปปฏิบัติจึงต้องใช้พลังความคิดและจินตนาการที่กว้างขวาง เพื่อให้มองเห็นความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายต่างๆว่าจะส่งผลกระทบต่อกันอย่างไร การคิดเอาแต่มุ่งเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างไม่ลืมหูลืมตา จนสร้างปัญหาและทำให้นโยบายอื่นๆขาดความน่าเชื่อถือย่อมไม่ใช่ทางเลือกที่ดีต่อการพัฒนาประเทศอย่างแน่นอน
ความผิดพลาดที่เกิดขึ้นของรัฐบาลในอดีตซึ่งนำไปสู่ความล้มเหลว สมควรถูกใช้เป็นบทเรียน เพื่อนำมาปรับเปลี่ยนวิธีคิดในการกำหนด และการนำนโยบายไปปฏิบัติเสียใหม่ สำหรับรัฐบาลในปัจจุบันแม้ว่าบางนโยบายพอจะเห็นร่องรอยของการเปลี่ยนแปลงอยู่บ้าง ทว่ายังเป็นเพียงส่วนน้อยนิดเท่านั้น มีนโยบายอีกมากมายที่ยังคงยึดติดการคิดและการปฏิบัติแบบเก่าๆที่ได้รับการพิสูจน์แล้วว่าล้มเหลว ลองนั่งนิ่งๆและใช้ปัญญาไตร่ตรองอย่างไม่มีอคติดูเถิด แล้วความจริงก็จะปรากฏออกมา
พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
บทความเรื่องนี้มีห้าตอน ตีพิมพ์ในผู้จัดการออนไลน์และผู้จัดการสุดสัปดาห์ช่วง 16 กันยายน 2559 ถึง 14 ตุลาคม 2559
ปัญญาพลวัตรผู้จัดการออนไลน์
16 กันยายน 2559
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
พอดีได้อ่านหนังสือเล่มหนึ่งชื่อ “Why Government Fails So Often” ซึ่งเขียนโดย ศาสตราจารย์ Peter H. Schuck แห่งมหาวิทยาลัย Yale หนังสือเล่มนี้วิเคราะห์สาเหตุความล้มเหลวของนโยบายรัฐบาลสหรัฐอเมริกาได้อย่างน่าสนใจ ผมเห็นว่าน่าจะเป็นประโยชน์สำหรับรัฐบาลไทยที่จะนำมาเป็นบทเรียน เลยสรุปสาระสำคัญเอาไว้อย่างย่อๆ และผสมผสานกับความคิดของตนเองบางเรื่องที่เชื่อมโยงกับบริบทของสังคมไทย
บทความนี้อาจจะมีหลายตอนสักหน่อยนะครับเพราะว่าศาสตราจารย์ Peter Schuck ท่านวิเคราะห์สาเหตุที่ทำให้รัฐบาลสหรัฐอเมริกาล้มเหลวอยู่หลายสาเหตุด้วยกัน เราจะเริ่มจากสาเหตุด้านแรงจูงใจกันก่อนว่าส่งผลให้นโยบายล้มเหลวอย่างไร โดยวิเคราะห์ถึงแรงจูงใจของกลุ่ม 3 กลุ่มที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย คือ ผู้กำหนดนโยบาย พลเมืองสามัญ และกลุ่มที่ผลประโยชน์อาจได้รับผลกระทบเชิงลบจากนโยบาย
ความล้มเหลวของนโยบายมักเกิดขึ้นเมื่อกลุ่มผู้ผลิตนโยบายมีวิสัยทัศน์แคบสั้น มีแนวโน้มมุ่งเป้าหมายของนโยบายไปที่กลุ่มเล็กๆ ที่มีการจัดตั้งกันเป็นอย่างดีมากกว่ากลุ่มที่ที่มีขนาดใหญ่กว่าแต่ขาดการจัดตั้ง สนับสนุนเครือข่ายของตนเองโดยใช้เงินสาธารณะ หรือมุ่งสร้างผลประโยชน์แก่ภาคเอกชนโดยให้ประชาชนผู้เสียภาษีแบกรับต้นทุน
ผู้กำหนดนโยบายที่มีแรงจูงใจกำหนดนโยบายโดยมุ่งสร้างประโยชน์แก่กลุ่มทุนและกลุ่มผลประโยชน์ใดอย่างเฉพาะเจาะจงอาจเกิดขึ้นอย่างจงใจ ซึ่งผู้ผลิตนโยบายประสงค์ที่จะได้รับผลตอบแทนอย่างมิชอบจากผู้ที่ได้รับประโยชน์จากนโยบาย แรงจูงใจแบบนี้เราพบได้บ่อยในสังคมไทย เช่น นโยบายจำนำข้าว นโยบายรถคันแรก เป็นต้น
แต่ในบางกรณี ผู้ผลิตนโยบายก็อาจทำไปด้วยแรงจูงใจที่เกิดจากความคิดและความเชื่อที่ผิดพลาดว่า การสร้างผลประโยชน์แก่กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเป็นการเฉพาะนั้น เท่ากับการสร้างประโยชน์แก่สังคมโดยรวม แม้ว่ากรณีหลังดูเหมือนจะรุนแรงน้อยกว่ากรณีแรก แต่ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นก็ไม่ต่างกันมากนัก นั่นคือสร้างความเสียหายแก่สังคมเหมือนกัน เช่น นโยบายเรื่องพลังงาน เป็นต้น
การแก้ไขแรงจูงใจของผู้ผลิตนโยบายที่เกิดจาก “ความคิดที่ผิดพลาดอย่างบริสุทธิ์ใจ” ทำได้โดยการรับฟังข้อมูลข่าวสารและความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกกลุ่มอย่างรอบด้านและรอบคอบ และใช้ปัญญาในการตัดสินใจอย่างรู้เท่าทัน เพื่อจะได้กำหนดมาตรการเชิงนโยบายหรือกฎหมายที่สร้างประโยชน์แก่ประเทศชาติโดยรวมอย่างแท้จริง แต่กรณีผู้ผลิตนโยบายที่มี “ความชั่วร้าย” ฝังแน่นในจิตสำนึก ก็ยากที่จะแก้ปัญหานี้ได้
มีสถานการณ์หนึ่งที่เรียกว่า “การสร้างอันตรายต่อคุณธรรม” ซึ่งเป็นปัจจัยเชิงแรงจูงใจที่ทำให้นโยบายไม่น้อยประสบความล้มเหลว สถานการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นเมื่อผู้ผลิตนโยบายหรือกฎหมายพยายามที่จะจัดการความเสี่ยงโดยใช้กฎหมาย เพื่อเปลี่ยนแปลงและปรับลดความเสี่ยง ภาวะอันตรายต่อคุณธรรมเป็นแนวโน้มที่บุคคลกระทำพฤติกรรมเสี่ยงมากขึ้น เมื่อบุคคลนั้นทราบว่ามีคนอื่นแบกรับต้นทุนความเสี่ยงแทนพวกเขา สภาวะแบบนี้อาจทำให้เกิดความเสี่ยงแบบใหม่ที่ร้ายแรงยิ่งกว่าความเสี่ยงเดิมก็ได้
การแก้ไขสถานการณ์ “การมีอันตรายต่อคุณธรรม” ทำได้โดยการหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิดสถานการณ์แบบนั้นเสียตั้งแต่ต้น และวิเคราะห์ผลลัพธ์และผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากนโยบายหรือมาตรการทางกฎหมายอย่างละเอียดครอบคลุมทั้งในระยะสั้นและระยะยาว
แรงจูงใจของพลเมืองเป็นอีกสาเหตุหนึ่งที่ส่งผลต่อความล้มเหลวของนโยบาย ความล้มเหลวเกิดขึ้นเมื่อพลเมืองธรรมดาสามัญไม่มีเหตุผลจูงใจหรือมีเพียงน้อยนิดในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการเมืองของนโยบาย เพราะว่าการมีส่วนร่วมของพลเมืองทุกประเภทที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมของรัฐบาล ล้วนแล้วแต่มีต้นทุนของการมีส่วนร่วมทั้งสิ้น ทั้งการใช้สิทธิไปลงคะแนนเสียง การมีส่วนร่วมในการสัมมนา การประชุม การประชาพิจารณ์ และอื่นๆ กล่าวคือพลเมืองจะต้องเสียค่าใช้จ่ายในการเดินทางและเสียเวลาในการปฏิบัติงานของตนเองเพื่อจะเข้าไปมีส่วนร่วม
หากพลเมืองสามัญไม่ทราบอย่างชัดเจนว่า ผลลัพธ์ของนโยบายจะสร้างประโยชน์ใดแก่พวกเขาบ้าง พวกเขาก็มีแนวโน้มจะไม่เข้าไปมีส่วนร่วม ซึ่งจะทำให้พลังขับเคลื่อนของนโยบายอ่อนตัวลงไป สำหรับบางนโยบายหรือโครงการที่มีพลเมืองบางส่วนเข้าไปมีส่วนร่วมก็เพราะว่า พวกเขามีส่วนได้ส่วนเสียกับเรื่องนั้นอย่างใหญ่หลวงนั่นเอง เช่น โครงการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ หรือ การสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหิน
นอกจากจะเป็นเรื่องที่สร้างผลกระทบอย่างเป็นรูปธรรมแล้ว พลเมืองบางส่วนอาจเข้าไปมีส่วนร่วมในนโยบายที่เกี่ยวข้องกับคุณค่า อุดมการณ์ และจริยธรรมของสังคม พลเมืองเหล่านั้นมิได้ตีความผลประโยชน์ต่อสังคมในความหมายที่แคบ หากแต่มองคุณค่าของนโยบายที่มีต่อสังคมโดยรวม พวกเขาจึงเข้าไปมีส่วนร่วม เช่น การมีส่วนร่วมในนโยบายป้องกันและปราบปรามการทุจริต เป็นต้น
นโยบายใดที่มุ่งส่งเสริมจริยธรรมและผลประโยชน์ของสาธารณะในวงกว้าง และมีพลเมืองสามัญเข้าไปมีส่วนร่วมมาก โอกาสที่นโยบายนั้นประสบความสำเร็จก็จะมีสูง แต่หากพลเมืองเข้าไปมีส่วนร่วมน้อย ความล้มเหลวก็เป็นสิ่งที่มีแนวโน้มเกิดขึ้นแทน
กลุ่มบุคคลที่ผลประโยชน์ถูกกระทบเชิงลบจากนโยบายย่อมมีแรงจูงใจที่จะคัดค้าน บิดเบือน ตัดทอน และต่อต้านนโยบายในหลากหลายรูปแบบ หากกลุ่มที่สูญเสียประโยชน์เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐพวกเขาก็เริ่มต้นจากการใช้อิทธิพลจากตำแหน่งหน้าที่ในการคัดค้านและต่อรองผู้กำหนดนโยบายหรือผู้ปรับแก้กฎหมาย เช่น หากรัฐบาลประสงค์จะมีนโยบายยกเลิกค่าสินบนนำจับยาเสพติด สินค้าหนีภาษี และค่าปรับจากการทำผิดกฎจราจร ย่อมได้รับการคัดค้านอย่างรุนแรงจากเจ้าหน้าที่รัฐที่ได้รับประโยชน์จากค่าสินบนนำจับ นโยบายก็ยากที่จะประสบความสำเร็จได้
นอกจากกลุ่มเจ้าหน้าที่รัฐที่อาจสูญเสียประโยชน์จากนโยบายบางอย่างแล้ว กลุ่มที่ทรงอิทธิพลอย่างกลุ่มทุนก็ย่อมแสดงพลังคัดค้านนโยบายของรัฐที่พวกเขาประเมินว่าจะสร้างความเสียหายแก่ธุรกิจพวกเขา อย่างเช่น หากรัฐบาลจะออกนโยบายคืนชีวิตแก่ทะเล โดยการปราบปรามกลุ่มทุนที่ใช้อวนลากและอวนรุนในการทำประมงอย่างเข้มงวด จริงจัง และต่อเนื่อง ก็ย่อมทำให้กลุ่มทุนเหล่านั้นคัดค้านและต่อต้านอย่างรุนแรง จนอาจทำให้นโยบายไม่บรรลุเป้าประสงค์ได้
การผลิตนโยบายใดที่มีผลกระทบกับกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอำนาจรัฐและอำนาจทุนย่อมเป็นเรื่องที่กระทำได้ยากเย็นมาก แม้ว่านโยบายนั้นจะเป็นประโยชน์ต่อสังคมส่วนรวมมากเพียงใดก็ตาม แต่หากเรื่องใดที่สร้างความเสียหายแก่ประเทศโดยรวมที่จะต้องแก้ไข รัฐบาลก็ต้องใช้ความพยายามอย่างหนักหน่วงในการเจรจาต่อรองโน้มน้าวให้ผู้เสียผลประโยชน์เหล่านั้นเห็นแก่บ้านเมือง หรืออาจใช้อำนาจอย่างเด็ดขาดในการจัดการกับผู้ที่ต่อต้าน หรือการแสวงหาการสนับสนุนจากพลเมืองเพื่อใช้กระแสสังคมกดดัน
กล่าวโดยสรุป แรงจูงใจของผู้ผลิตนโยบาย พลเมือง และกลุ่มที่ได้รับผลประทบจากนโยบายย่อมเป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะบอกให้เราทราบว่า นโยบายใดมีแนวโน้มประสบความสำเร็จและนโยบายใดมีแนวโน้มประสบความล้มเหลว แต่ดูเหมือนว่านโยบายของรัฐบาลไทยในอดีตช่างล้มเหลวบ่อยเสียเหลือเกิน และอาจจะบ่อยกว่ารัฐบาลสหรัฐฯ ด้วยซ้ำไป
ตอนที่ ๒
23 กันยายน 2559 11:19 น.
ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
ความไร้เหตุผล (irrationality) เป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ส่งผลให้นโยบายรัฐบาลจำนวนมากประสบความล้มเหลว การคิดแบบไร้เหตุผลเกิดขึ้นได้ในทุกกระบวนการของนโยบาย ตั้งแต่กระบวนการกำหนดนโยบาย การตัดสินใจเลือกทางแนวทางการดำเนินงาน ไปจนถึงการนำนโยบายไปปฏิบัติ และเมื่อใดก็ตามการคิดแบบไร้เหตุผลครอบงำนโยบาย เมื่อนั้นนโยบายก็จะเดินไปสู่เส้นทางแห่งความล้มเหลว
ผู้เล่นทางการเมืองซึ่งมีบทบาทในการกำหนดนโยบายและนำนโยบายไปปฏิบัติมีหลายกลุ่ม กลุ่มแรกคือนักการเมืองหรือผู้ดำรงตำแหน่งในองค์การสูงสุดด้านการบริหารและนิติบัญญัติ ไม่ว่าจะมาจากการเลือกตั้งหรือไม่ก็ตาม ถัดมาเป็นกลุ่มข้าราชการ กลุ่มผลประโยชน์ และกลุ่มผู้เลือกตั้ง กลุ่มเหล่านี้เมื่อเข้าสู่เวทีการเมืองเชิงนโยบาย ล้วนแล้วแต่ได้รับอิทธิพลจากอารมณ์ความรู้สึก ความเชื่อ การหลอกตนเอง และมายาคติต่าง ๆ ซึ่งจะเข้าไปกดทับความมีเหตุผล หรือทำให้การกระทำของพวกเขาเบี่ยงเบนไปจากความมีเหตุผล
ในท่ามกลางความหลากหลายของปัจจัยต่าง ๆ ที่ทำให้เกิดความไร้เหตุผลของนโยบาย ปัจจัยที่ทรงอิทธิพลมากที่สุดคือ “ความไม่รู้” หรือ “อวิชชา” (ignorance) ซึ่งเป็นภาวะที่กลุ่มต่าง ๆ ตัดสินใจกำหนดและดำเนินการนโยบายด้วยความจำกัดของปัญญา อันเกิดจากความไร้สมรรถภาพทางความคิดหรือขาดปรีชาญาณนั่นเอง
นโยบายจำนวนมากจึงเกิดขึ้นและขับเคลื่อนไปด้วยความหลงผิด ทำให้หลงทาง ไม่อาจบรรลุเป้าหมาย และบางนโยบายก็สร้างผลกระทบทางลบอย่างรุนแรงและก่อให้เกิดความเสียหายแก่สังคมอย่างไม่อาจประมาณได้ กรณีสหรัฐอเมริกาอย่างเช่น นโยบายการทำสงครามในประเทศเวียดนามเมื่อครั้งอดีต หรือ ที่ใกล้ๆคือ นโยบายทำสงครามในอิรัก
ความไม่รู้สารัตถะและผลสืบเนื่องจากการตัดสินใจเลือกกระทำทางการเมืองดำรงอยู่อย่างแพร่หลายในกลุ่มผู้เลือกตั้ง มีผู้เลือกตั้งไม่มากนักที่มีความรู้ความเข้าใจระบบการเมือง ทั้งยังมีความรู้เกี่ยวกับพรรคการเมือง และนโยบายอย่างจำกัดอีกด้วย ด้วยเหตุนี้การตัดสินใจเลือกพรรคการเมืองจึงกระทำไปด้วยแรงผลักของความเชื่อหรือมายาคติที่พวกเขาจินตนาการกันเอง
ในประเทศไทยมีตัวอย่างมากมายในเรื่องเหล่านี้ เช่น เมื่อพรรคการเมืองบางพรรคเสนอนโยบายประชานิยม ผู้เลือกตั้งจำนวนมากก็แห่กันไปลงคะแนนเสียงให้ ก็เพราะความไม่รู้หรืออวิชชานั่นเองว่าจะมีอะไรเกิดขึ้นบ้างหากมีการนำนโยบายเหล่านี้ไปปฏิบัติจริง
แม้แต่การลงประชามติรัฐธรรมในประเทศไทยช่วงต้นเดือนสิงหาคม 2559 ผู้ไปลงประชามติจำนวนมากก็มีความรู้เกี่ยวกับสารัตถะของรัฐธรรมนูญเพียงน้อยนิด และไม่อาจประเมินได้ว่าเนื้อหารัฐธรรมนูญเมื่อนำไปใช้แล้วจะสร้างผลกระทบอย่างไรต่อสังคมไทย การลงประชามติรัฐธรรมนูญจึงไม่ใช่เรื่องที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาของรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด หากแต่เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับความเชื่อและจินตนาการบางอย่างของผู้ที่ไปลงประชามติเท่านั้นเอง ทั้งผู้ที่ไปลงรับและไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ ส่วนใหญ่มีอวิชชาชี้นำการตัดสินใจ มากกว่าใช้ปัญญาและความมีเหตุผล
การศึกษาการตัดสินใจที่อยู่บนฐานของความไร้เหตุผลมีอยู่ไม่น้อยในแวดวงวิชาการด้านสังคมศาสตร์ อย่างการศึกษาของนักวิชการที่ได้รับรางวัลโนเบลอย่าง ดาเนียล คาห์นแมน (Daniel Kahneman) และ เอมอส ทฝอสกี้ (Amos Tversky) ชี้ว่าปกติการตัดสินของปัจเจกบุคคลมักถูกทำให้บิดเบือนหรือเบี่ยงเบนจากความมีเหตุผล โดยแบบแผนความรู้ความเข้าใจที่ผิดพลาด หรือการมีตรรกะที่ไม่ถูกต้อง
แบบแผนความเข้าใจที่ผิดพลาดเกิดจากการที่บุคคลมีแนวโน้มตัดสินใจอย่างง่ายๆ โดยใช้ปรากฎการณ์ที่มีให้เห็นชัดเจน ซึ่งจำได้ง่ายเป็นเกณฑ์ในการตัดสินใจ เช่น พอเกิดเหตุการณ์เรือล่มคนเสียชีวิตมาก ก็ตัดสินใจไม่นั่งเรืออีกต่อไป หรือ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการดูแลการเดินเรือก็ตัดสินใจสำรวจท่าเทียบเรือทันที ทั้งๆที่ก่อนหน้านั้นอาจไม่เคยทำอะไรเป็นเรื่องเป็นราว เพื่อป้องกันการเกิดอุบัติเหตุ
การตัดสินใจของบางคนอาจเกิดจากอาการ “ฝังใจ” กับคุณลักษณะหรือข้อมูลข่าวสารบางเรื่อง เช่น การเลือกพรรคการเมืองบางพรรคเพราะชอบบุคลิกของผู้นำพรรค หรือสนับสนุนรัฐบาลเพราะว่าชอบบุคลิกนายกรัฐมนตรี หรือผู้ตัดสินได้รับข้อมูลข่าวสารบางอย่างว่าการใช้พัฒนาประเทศโดยกำหนดพื้นที่เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษเป็นแนวทางที่มีประสิทธิผล ก็ตัดสินใจเลือกใช้แนวทางนี้ทันทีโดยขาดความรอบคอบในการศึกษาผลกระทบทางลบที่อาจเกิดขึ้นตามมา
ความไร้เหตุผลที่ใช้เป็นเกณฑ์การตัดสินใจอีกอย่างคือ “การกลัวความสูญเสีย” จนขึ้นสมอง คนที่ตัดสินใจภายใต้ความกลัวมีแนวโน้มตัดสินใจเลือกแนวทางที่มีความเสี่ยงต่ำในการดำเนินนโยบาย ส่วนทางเลือกใดที่มีความเสี่ยงสูง แม้ว่าอาจทำให้ได้ผลลัพธ์ที่ดีกว่าและมากกว่า ก็จะไม่กล้าเลือก เช่น ผู้บริหารประเทศเลือกทำการปฏิรูปในประเด็นที่ง่าย ๆ ซึ่งไม่สร้างผลกระทบกับผลประโยชน์ของกลุ่มที่มีพลังอำนาจและกลุ่มทุนมากนัก ส่วนเรื่องที่ยาก แม้ว่าจะให้ผลตอบแทนต่อสังคมสูงกว่า ก็จะไม่กล้าทำ และปัดให้รัฐบาลต่อไปทำ เพราะกลัวจะสูญเสียสถานภาพและอำนาจ
ความผิดพลาดในการวางแผนเป็นอีกประเด็นที่สะท้อนถึงความไร้เหตุผลอันเกิดจาก “ความไม่รู้” เพราะหากการวางแผนเป็นไปอย่างมีเหตุผลโดยผ่านการวิเคราะห์อย่างรอบคอบ แผนที่มีการกำหนดและนำปฏิบัติจะต้องบรรลุเป้าประสงค์ของนโยบายตามระยะเวลาที่กำหนด โดยปราศจากความผิดพลาด
ความผิดพลาดในการวางแผนจึงเกิดจากความไม่รู้เรื่องที่เราจะทำว่า ต้องทำอย่างไรจึงมีประสิทธิภาพ ต้องใช้โครงการและกิจกรรมอะไรบ้างมาบูรณาการเข้าด้วยกัน ต้องใช้ระยะเวลายาวนานเพียงใดในการดำเนินการ เมื่อไม่รู้ก็ทำให้การประเมินผิดพลาด บางโครงการก็ไร้ประสิทธิผลอย่างสิ้นเชิง บางเรื่องต้องใช้เวลายาวนาน แต่วางแผนเอาไว้อย่างจำกัดเวลา ก็จะทำให้เรื่องค้างคาและต้องมาเริ่มต้นใหม่อย่างซ้ำซาก
ความไร้เหตุผลอีกเรื่องคือ “การคิดแบบโลกสวย” หรือการคิดทึกทักเอาเองว่า สิ่งที่เราทำจะต้องได้รับการยอมรับจากกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย สามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ และนำความสุขมาให้คนทั้งแผ่นดิน ทั้ง ๆ ที่ความเป็นจริงอาจเป็นคนละเรื่องหรือเป็นหนังคนละม้วนกันเลยก็ได้
การคิดแบบโลกสวยมีโอกาสเกิดขึ้นสูง หากคนแวดล้อมมีลักษณะเป็น “ขุนพลอยพยัก” หรือ “หลวงประจบสอพลอ” หรือถ้าหนักหน่อยอาจเป็น “พระยาลอเลียแข้ง” หากผู้กำหนดนโยบายมีคนแวดล้อมแบบนี้มาก อาการโลกสวยก็จะยิ่งมีมาก สิ่งที่ตามมาคืออาการตาพล่าเลือน หูตึง ทำให้มองไม่เห็น ไม่ได้ยิน ไม่รับรู้ข้อมูลข่าวสารที่แตกต่างจากความคิดของตัวเอง และนั่นเป็นหนทางหายนะโดยแท้
สำหรับประเด็นสุดท้ายในวันนี้เป็นความไร้เหตุผลแบบ “ดื้อรั้นเพื่อคงของเดิมเอาไว้” หรือการรักษาสภาพและแนวทางแบบเดิมที่เคยทำเป็นประจำ โดยไม่ยอมเปลี่ยนแปลง หรืออาจเปลี่ยนแปลงรูปแบบเพียงเล็กน้อย แต่เนื้อหาหลักยังคงเหมือนเดิม ทั้งๆที่บางเรื่อง มีข้อมูลข่าวสารอย่างประจักษ์ชัดเจนแล้วว่า แนวทางแบบเดิมขาดประสิทธิภาพและไม่สามารถแก้ปัญหาได้ ก็ยังคงดื้อรั้น ดันทุรังทำแบบเดิมๆไม่ยอมเปลี่ยนแปลง ความไร้เหตุผลแบบนี้ในสังคมไทยมีมากและพบได้ในทุกวงการตั้งแต่ระดับรัฐบาล จนไปถึงองค์การเล็กๆ อย่างองค์การชาวบ้าน
ความไร้เหตุผลแบบดื้อรั้นคงของเดิมเป็นสาเหตุสำคัญอย่างยิ่งที่ทำให้นโยบายหลายอย่างในสังคมไทยประสบความล้มเหลวทั้งในอดีต ปัจจุบัน และอาจรวมถึงอนาคตด้วย เช่น นโยบายพลังงาน นโยบายป้องกันและปราบปรามยาเสพติด นโยบายแก้ไขปัญหาเกษตรกรรม นโยบายอาหารและยา
การจะหลุดพ้นจากความล้มเหลวในการบริหารประเทศและขับเคลื่อนนโยบาย ผู้กำหนดนโยบาย และผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ จะต้องพยายามใช้สติปัญญาในการคิดและการรู้เท่าทันความไร้เหตุผล ซึ่งอาจจะเกิดขึ้นมาชี้นำและบงการการตัดสินใจในขั้นตอนต่าง ๆ แต่การจะทำอย่างนี้ได้ในขั้นแรกก็ต้องตรวจสอบการตัดสินในที่ผ่านมาของตนเองให้กระจ่างเสียก่อนว่า เป็นไปด้วยความไร้เหตุผลมากน้อยเพียงใด
ทางที่ดีเพื่อป้องกันไม่ให้ความไร้เหตุผลครอบงำการตัดสินใจเชิงนโยบายมากจนเกินไป จะต้องสร้างกลไกการมีส่วนร่วมแบบปรึกษาหารือ โดยให้กลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับนโยบายทุกกลุ่มเข้ามาช่วยกันคิดและตรวจสอบนโยบายอย่างรอบด้านในทุกขั้นตอนของนโยบายตั้งแต่การกำหนดประเด็น การตัดสินใจเลือกทางเลือก และการนำนโยบายไปปฏิบัติ หากทำได้ก็จะช่วยลดความเสี่ยงของความล้มเหลวลงไปไม่มากก็น้อย
ตอนที่ ๓
30 กันยายน 2559 15:12 น.
ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
นอกจากแรงจูงใจและการใช้เหตุผลที่ผิดพลาด ซึ่งบิดเบือนการกำหนดและการนำนโยบายไปปฏิบัติ อันนำไปสู่ความล้มเหลวในการบริหารงานของรัฐบาลแล้ว ประเด็นความยากไร้และด้อยคุณภาพของข้อมูลข่าวสาร ความแข็งตัวที่สถานการณ์ที่ต้องการความยืดหยุ่น การขาดความน่าเชื่อถือเพื่อสร้างความร่วมมือกับกลุ่มอื่นๆ และการบริหารที่ผิดพลาด โดยเฉพาะในรูปแบบของความหลอกลวง การทุจริต และการสิ้นเปลือง ต่างก็เป็นปัจจัยที่ทำให้ความล้มเหลวของรัฐบาลเกิดขึ้นบ่อยครั้งทีเดียว
แม้ว่ารัฐบาลและหน่วยงานของรัฐจะตระหนักว่าข้อมูลข่าวสารมีความจำเป็นในการกำหนดและขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์ แต่โดยที่การจัดทำข้อมูลข่าวสารให้มีความสมบูรณ์นั้นเป็นสิ่งที่มีราคาแพง ซึ่งต้องใช้งบประมาณจำนวนมากในการเก็บรวบรวม การตรวจสอบความถูกต้อง การประมวล การวิเคราะห์ การประเมิน การนำไปใช้ และการทำให้ทันสมัยอยู่เสมอ จึงทำให้ข้อมูลข่าวสารของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐจำนวนมากเป็นข้อมูลที่ด้อยคุณภาพ และบางหน่วยงานหนักยิ่งกว่าคือการไม่มีข้อมูลข่าวสารเพื่อใช้ในการตัดสินใจและการประเมินในเรื่องที่สำคัญ
ปัญหาด้านข้อมูลข่าวสารของนโยบายมีหลายเรื่องด้วยกัน เรื่องแรกคือการขาดความครบถ้วนและโปร่งใสในมิติปัญหาและทางเลือกของนโยบาย การสร้างสรรค์นโยบายสาธารณะที่ดีนั้นจำเป็นต้องมีข้อมูลข่าวสารให้ครบถ้วนในสามมิติหลัก มิติแรกคือ มิติตัวปัญหา ซึ่งเป็นข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดำรงอยู่ ลักษณะธรรมชาติ และสาเหตุของปัญหา ซึ่งจะต้องมีการสำรวจ จัดเก็บ รวบรวมอย่างเป็นระบบ และใช้ความรู้อย่างลึกซึ้งในการวิเคราะห์อย่างบูรณาการ มิติที่สองคือ มิติทางเลือกในการแก้ปัญหา อันได้แก่ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับ กลยุทธ์ มาตรการ และโครงการที่ใช้ในการแก้ปัญหา สิ่งที่รัฐบาลควรรู้ในเรื่องนี้คือ ด้านต้นทุนทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ด้านผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับของแต่ละทางเลือก และด้านผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นของทางเลือกเหล่านั้น และมิติที่สามคือประสิทธิผลของนโยบายที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ซึ่งจะต้องมีการประเมินผลทั้งในส่วนปัจจัยนำเข้า กระบวนการ ผลผลิต ผลลัพธ์และผลกระทบที่เกิดขึ้นจากนโยบายที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน
แต่ในความเป็นจริงที่พบบ่อยคือ การกำหนดและขับเคลื่อนนโยบายมักจะมีข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับปัญหาแบบเสี่ยงเสี้ยว จัดเก็บอย่างไม่เป็นระบบ และมีความผิดพลาดในการวิเคราะห์ การเลือกกลยุทธ์ มาตรการ และโครงการมักจะทำตามความเคยชินแบบเดิมๆ โดยไม่ได้ประเมินเรื่องต้นทุน ผลประโยชน์ และประสิทธิภาพของสิ่งเหล่านี้แต่อย่างใด ส่วนการประเมินผลก็มักจะเลือกข้อมูลข่าวสารที่ตอบสนองความพึงพอใจของหน่วยงานและผู้บริหารเสียมากกว่า
เรื่องที่สองคือข้อมูลข่าวสารมีความไม่ชัดเจนเกี่ยวกับการนิยาม ทั้งในแง่วัตถุประสงค์ เป้าหมาย และแนวทางในการปฏิบัติ และการกำหนดอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติก็ไม่ชัดอีกด้วย ซึ่งส่งผลให้แต่ละหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติตีความและปฏิบัติแตกต่างกัน ส่วนการกำหนดอำนาจหน้าที่ไม่ชัดเจนจะทำให้แต่ละหน่วยงาน ใช้อำนาจไปอย่างสับสน บางหน่วยอาจใช้อำนาจแบบเกินพอดี ขณะที่บางหน่วยอาจใช้อำนาจหน้าที่แบบอ่อนแอ หรือละเลยไม่ใช้เลยก็มี แต่ที่ร้ายก็คือการใช้แบบเลือกปฏิบัติ กล่าวคือใช้อำนาจอย่างเด็ดขาดจัดการกับคนบางกลุ่มที่ไม่ใช่พวกพ้องญาติพี่น้องของตนเอง แต่ใช้อำนาจอย่างอ่อนนิ่มหรือจงใจไม่ใช้กับคนที่เป็นญาติหรือพวกพ้องตนเอง
นโยบายบายที่มีความคลุมเครือในลักษณะนี้มักจะกลายเป็นประเด็นถกเถียงกันบ่อยครั้งทั้งในเรื่องวิธีการปฏิบัติ นัยทางการเมือง และนัยทางศีลธรรม บางเรื่องถึงแม้จะมีการพยายามให้ข้อมูลข่าวสารเพิ่มเติมเข้าไปโดยคาดหวังว่าจะสร้างความกระจ่างแก่สาธารณะและยุติข้อถกเถียง แต่กลับพบว่ายิ่งเพิ่มเติมข้อมูลข่าวสารเข้าไป กลับจะยิ่งสร้างความสงสัย ความไม่ไว้วางใจ และความขัดแย้งหนักขึ้นไปอีก เพราะว่าข้อมูลข่าวสารที่มีการให้นั้นเป็นการให้แบบเลือกสรร ซึ่งทำให้คนตีความได้ว่าเจตนาของผู้ให้ข้อมูลมีอคติและขาดความเป็นธรรม
เรื่องที่สามคือ การกระจายข้อมูลข่าวสารไม่เท่าเทียมกันในสังคม กลุ่มคนที่มีส่วนในการกำหนดนโยบายใดนโยบายหนึ่งเป็นการเฉพาะมักจะมีข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับนโยบายนั้นมาก แต่ประชาชนทั่วไปและกลุ่มอื่นๆในสังคมจะได้รับข้อมูลข่าวสารน้อยกว่า และหากเรื่องใดที่ประชาชนไม่สนใจติดตาม พวกเขาก็ยิ่งได้รับน้อยลงไปอีก ซึ่งจะทำให้ความเข้าใจต่อนโยบายของกลุ่มต่างๆในสังคมมีความแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง ดังที่เกิดขึ้นในการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญไทยในปี 2559 กลุ่มผู้ร่างรัฐธรรมนูญมีข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับเนื้อหาและผลดีผลเสียของรัฐธรรมนูญมากที่สุด แต่ประชาชนทั่วไปรับรู้และเข้าใจเพียงน้อยนิด ซึ่งทำให้การตัดสินใจลงมติรับร่างรัฐธรรมนูญเบี่ยงเบนไปจากหลักการลงประชามติ ที่ควรมุ่งไปที่ผลดีและผลเสียเนื้อหา กลับกลายเป็นว่าประชาชนนำหลักเกณฑ์อื่นมาแทน เพื่อใช้ในการตัดสินลงมติรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ
เรื่องที่สี่ ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับปัญหาสังคมจำนวนมากมักจะเป็นข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับอาการของปัญหามากกว่าสาเหตุของปัญหา ดังนั้นการกำหนดนโยบายจึงมีแนวโน้มไปแก้ที่ตัวอาการของปัญหามากกว่าจะแก้ที่ตัวสาเหตุของปัญหา เช่น อาการของปัญหาความยากจนของเกษตรกรคือการมีรายได้น้อย วิธีการแก้ไขปัญหาความยากจนของรัฐบาลบางประเทศมักจะมุ่งไปยังการเพิ่มรายได้แก่ประชาชน โดยการประกันและจำนำสินค้าเกษตรบ้าง หรือการแจกเงินให้เปล่าบ้าง ส่วนสาเหตุของปัญหาที่แท้จริงอย่างเรื่องการผูกขาดปัจจัยการผลิตของกลุ่มทุนที่ทำให้ต้นทุนการทำเกษตรเพิ่มขึ้น การมีผลิตภาพการผลิตต่ำ การผูกขาดและไร้ประสิทธิภาพของระบบตลาด และสาเหตุอื่นๆ ที่เป็นสาเหตุอย่างแท้จริงกลับไม่ได้รับการแก้ไข ด้วยเหตุนี้เมื่อใช้นโยบายบางอย่างสะกดอาการเอาไว้ ก็จะช่วยบรรเทาได้ชั่วคราว ครั้นเมื่อนโยบายยุติลง ปัญหาก็ยังดำรงอยู่ เพราะว่าเหตุแห่งปัญหาไม่ได้รับการแก้ไขนั่นเอง
เรื่องที่ห้า ระบบจัดเก็บข้อมูลที่มีอยู่ล้มเหลว บางเรื่องไม่ได้จัดเก็บ บางเรื่องจัดเก็บแบบไร้คุณภาพและขาดการตรวจสอบ บางเรื่องมีการเก็บข้อมูลแบบเลือกสรร โดยข้อมูลใดส่งผลด้านบวกต่องรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐก็มักจะเก็บเอาไว้ ส่วนข้อมูลใดที่ผู้บริหารหน่วยงานประเมินว่าส่งผลด้านลบต่อตนเองก็มักจะไม่มีการจัดเก็บ หรือจัดเก็บแต่ซ่อนเอาไว้ การทำแบบนี้ทำให้ไม่สามารถสะท้อนความเป็นจริงของปัญหาได้ และไม่อาจแก้ไขปัญหาได้ เช่น ข้อมูลการเสียชีวิตจากอาชญากรรม ข้อมูลการสูญเสียจากการทุจริต และข้อมูลด้านทรัพยากรพลังงาน
ในบางกรณีหรือบางเรื่องมีการจัดเก็บข้อมูลโดยหลายหน่วยงาน และพบว่าข้อมูลของแต่ละหน่วยงานไม่ตรงกัน เช่น ข้อมูลเกี่ยวกับผู้เสียชีวิตในอุบัติเหตุทางรถยนต์ในสังคมไทย การจัดเก็บข้อมูลล้มเหลวส่วนหนึ่งมีสาเหตุจากความกลัวของผู้บริหารและผู้ปฏิบัติในการรายงานความจริง เพราะความจริงจะประจานความไร้ประสิทธิภาพ และความล้มเหลวของหน่วยงานออกมาให้สาธารณะได้ทราบ และในบางกรณีความจริงยังทำให้สังคมได้ทราบถึงความฉ้อฉลที่คนในหน่วยงานพยายามปกปิดซ่อนเร้น จึงไม่ใช่เรื่องน่าแปลกแต่อย่างใดที่หน่วยงานราชการของไทยจำนวนมาก พยายามถ่วงรั้งและไม่ยินยอมเปิดเผยข้อมูลข่าวสารแก่สาธารณะ
ความยากไร้ของข้อมูลข่าวสารดังที่กล่าวมาจึงเป็นสาเหตุสำคัญอีกประการหนึ่งที่ทำให้การบริหารงานและการขับเคลื่อนนโยบายของรัฐบาลประสบความล้มเหลวอย่างซ้ำซาก (ยังมีต่อ)
ตอนนที่ ๔
7 ตุลาคม 2559 10:38 น.
ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
เงื่อนไขทางเทคโนโลยี เศรษฐกิจ การเมือง และสังคมวัฒนธรรมที่มีอิทธิพลต่อการเกิดและนิยามปัญหานโยบายไม่เคยหยุดนิ่ง การเปลี่ยนแปลงเป็นธรรมชาติของสิ่งเหล่านั้น บางครั้งการเปลี่ยนแปลงก็เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและรุนแรง ในการดำรงรักษาให้นโยบายบรรลุประสิทธิผล ผู้กำหนดนโยบายซึ่งปรารถนาหลีกเลี่ยงความผิดพลาดจำเป็นต้องปรับปรุงเปลี่ยนแปลงเป้าประสงค์ แนวทาง และกลยุทธ์ เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงให้ได้
การดำเนินการปรับปรุงเป้าประสงค์และกลยุทธ์ถือว่าเป็นการ “ต่อต้านความเปราะบาง” ของนโยบาย เพราะว่านโยบายจำนวนมากถูกกำหนดขึ้นมาภายใต้สภาพแวดล้อมแบบหนึ่ง วัตถุประสงค์และกลยุทธ์ก็ถูกกำหนดขึ้นมาภายใต้สภาพแวดล้อมดังกล่าว เมื่อสภาพแวดล้อมเปลี่ยนแปลงไปความเปราะบางของนโยบายก็เกิดขึ้น ทำให้เป้าประสงค์แบบเดิมไม่เหมาะสมอีกต่อไป และกลยุทธ์ที่คิดว่าเป็นเครื่องมืออันทรงประสิทธิภาพในการนำไปสู่เป้าประสงค์ก็อาจกลายเป็นเครื่องมือที่ไร้ความหมายอย่างสิ้นเชิง
การต่อต้านความเปราะบาง เป็นเรื่องที่ผู้กำหนดนโยบายต้องให้ความสำคัญเป็นพิเศษภายในระบบที่ซับซ้อนของนโยบาย มิฉะนั้นแล้วความล้มเหลวก็มีแนวโน้มมาเยือนในไม่ช้า ทว่า รัฐบาลทั้งระดับชาติและท้องถิ่นมีแนวโน้มไม่ได้ตระเตรียมความพร้อมทางความคิด แนวทางและกลไกในการรับมือกับความเปราะบางที่อาจเกิดขึ้น วิกฤติการณ์จึงมักปรากฏตามมาเสมอ
นโยบายสาธารณะจำนวนมากถูกขับเคลื่อนโดยความคาดหวังของสาธารณะ กลุ่มที่มีบทบาทสำคัญการในการสร้างและเสริมพลังนโยบายสาธารณะมักจะเป็นนักการเมือง ข้าราชการ กลุ่มผลประโยชน์ และกลุ่มประชาสังคม ความคาดหวังต่อนโยบายสาธารณะบางอย่างมีการสะสมมาอย่างยาวนานจนหยั่งลึกลงเป็นแบบแผนทางความคิดและการปฏิบัติ จนกระทั่งกลายเป็นข้อจำกัดการเกิดขึ้นของทางเลือกเชิงนโยบายแบบใหม่ๆ
ทางเลือกและแนวทางการแก้ไขปัญหาแบบเดิมจึงมักจะถูกหยิบมาใช้ด้วยความเคยชิน ซึ่งเราสามารถคาดการณ์ผลลัพธ์ที่ตามมาได้ว่าจะเป็นแบบใด การรักษาสถานภาพแบบเดิมจึงมักจะเป็นทางเลือกที่ผู้กำหนดนโยบายและผู้นำนโยบายไปปฏิบัติชื่นชอบ เพราะพวกเขาไม่อยากจะเผชิญหน้ากับความท้าทายที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลง เรียกว่าหากของเก่ายังพอใช้ได้อยู่ แม้ว่าจะทราบดีว่าไม่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลต่ำ ก็ยังคงใช้ของเก่าต่อไปเรื่อยๆ จนกระทั่งเกิดปัญหาอย่างรุนแรงขึ้นมาจึงค่อยคิดเปลี่ยนแปลง
ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนคือ นโยบายการจ่ายเบี้ยยังชีพแก่ผู้สูงอายุทุกคนที่ไม่อยู่ในระบบสวัสดิการที่เป็นทางการ ภายใต้แนวทางเช่นนี้ผู้สูงอายุทุกคนไม่ว่ายากจนหรือร่ำรวยเพียงใด ก็จะได้รับเงินเบี้ยยังชีพเท่ากัน ซึ่งเป็นกลยุทธ์ที่ใช้งบประมาณอย่างไร้ประสิทธิภาพ ไม่คุ้มค่า และไม่บังเกิดประสิทธิผล เพราะว่าเม็ดเงินถูกกระจายไปจนกระทั่งคนชราที่ยากจนจริงๆได้รับไม่เพียงพอแก่การยังชีพ ส่วนคนชราที่ร่ำรวย เงินที่ได้รับเป็นเพียงเศษเงินที่เกินความจำเป็น แต่หากรัฐบาลปรับปรับแนวทางการจ่ายเบี้ยยังชีพเสียใหม่เพื่อทำให้เกิดประสิทธิภาพมากขึ้น ก็อาจจะได้รับการต่อต้านจากคนบางกลุ่มด้วยเหตุผลหลากหลายประการ การใช้แนวทางเดิมจึงดูเป็นเรื่องที่ปลอดภัยและไม่สร้างความยุ่งยากแก่รัฐบาล
อย่างไรก็ตามความคาดหวังของสาธารณะต่อประเด็นหนึ่งๆ ก็อาจเปลี่ยนแปลงได้โดยผู้นำประเทศเสนอความคิดและแนวทางแบบใหม่ขึ้นมา และสาธารณะให้การยอมรับ แต่ทั้งนี้ ผู้นำประเทศจะต้องมีความเฉลียวฉลาด มีความกล้าหาญเพียงพอ มีทักษะในการปรับเปลี่ยนความคาดหวังของสาธารณะแบบเดิมที่ไม่สมเหตุสมผลให้กลายเป็นความคาดหวังที่สมเหตุสมผลมากขึ้น และมีสามารถจัดการกับเครือข่ายอำนาจและพวกพ้องของตนเองที่ยังมีแบบแผนความคิดเดิมซึ่งยึดติดกับผลประโยชน์เฉพาะตัวเฉพาะกลุ่ม ให้ยอมเสียสละผลประโยชน์ส่วนตน เพื่อผลประโยชน์ของประเทศ
การปรับเปลี่ยนนโยบายมีความท้าทายสำคัญที่ทำให้เกิดขึ้นได้ยากในระบบการเมืองปกติ นั่นคือ การที่นักการเมืองผู้มาจากการเลือกตั้งมักจะมุ่งเน้นให้ความสนใจกับสถานการณ์ระยะสั้นเฉพาะหน้าที่พวกเขาเผชิญอยู่ โดยเฉพาะการมุ่งแก้ปัญหาร้อนๆและทำท่าว่าจะกลายเป็นวิกฤติที่กระทบต่อความนิยมและเสถียรภาพรัฐบาล พวกเขามักจะเลือกดำเนินการกับปัญหาในลักษณะนั้น มากกว่าที่จะเน้นนโยบายระยะยาวในการจัดการกับปัญหา ด้วยเหตุนี้การบริหารงานของรัฐบาลจึงเต็มไปด้วยนโยบายที่ล้าสมัย ซึ่งแนวทางและกลยุทธ์ที่ใช้มักจะผิดยุคผิดสมัย แม้สังคมจะเปลี่ยนแปลงไปมากมายเพียงใด แต่พวกเขาก็มักจะมีแนวโน้มที่จะยึดติด คิดและทำแบบเดิมๆอยู่ร่ำไป
ในสังคมไทยมีนโยบายที่ล้าสมัย ผิดยุคผิดสมัย ไม่ยืดหยุ่น ไม่เปลี่ยนแปลงอยู่เป็นจำนวนมาก จึงทำให้ปัญหาต่างๆที่นโยบายเหล่านั้นมุ่งหวังจะเข้าไปแก้ไขไม่สามารถบรรลุเป้าประสงค์ได้ นโยบายการศึกษาล้าสมัย นโยบายพลังงานผิดยุคผิดสมัย นโยบายเกษตรก็ล้าหลัง นโยบายสังคมก็ยังติดอยู่กับกรอบคิดแบบเดิม นโยบายการแก้ปัญหาอุบัติเหตุทางบกก็เป็นแบบเต่าล้านปี เป็นอาทิ
การกำหนดนโยบายและแผนยุทธศาสตร์ของรัฐบาลและหน่วยงานราชการไทยจำนวนมากยังหลงติดกับกรอบการวิเคราะห์สังคมไทยแบบเดิม ที่มองว่าสังคมไทยเป็นสังคมชนบทดังในอดีต ดังนั้นเมื่อคิดนโยบายและกลยุทธ์ก็จะคิดรากฐานของกรอบความคิดแบบนั้น หรือแม้ว่าบางหน่วยงานจะมีความเข้าใจถึงการเปลี่ยนแปลงสังคมอยู่บ้าง แต่ก็ไม่สามารถนำเอาสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปเชื่อมโยงกับเป้าประสงค์และกลยุทธ์ได้อย่างสอดคล้องและเหมาะสม
นโยบายและยุทธศาสตร์ของรัฐบาล กระทรวง กรม และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆจึงมีแนวโน้มอยู่ในลักษณะที่ว่า ในส่วนวิเคราะห์สถานการณ์พอจะเห็นถึงการวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงสังคมอยู่บ้าง แต่พอถึงคราวการกำหนดเป้าประสงค์และกลยุทธ์กลับคิดไม่ออกว่าจะต้องปรับอย่างไร จึงมีแนวโน้มหันกลับไปใช้นโยบายและกลยุทธ์แบบเดิมๆ ที่เคยใช้เมื่อครั้งสังคมไทยยังเป็นชนบทอยู่
อย่างเรื่องการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ หน่วยงานส่วนใหญ่ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ทราบดีว่า สังคมไทยกำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุแล้ว จึงมีความพยายามในการกำหนดนโยบายและกลยุทธ์เพื่อรับมือกับสังคมผู้สูงอายุอย่างขนานใหญ่ แต่ทว่ากรอบคิดของการกำหนดนโยบายกลับมีแนวโน้มไปจมอยู่ในกรอบคิดที่ว่าผู้สูงอายุส่วนใหญ่อยู่ในชนบท การจัดทำกลยุทธ์และแผนงานจึงเกิดขึ้นภายใต้กรอบของความเป็นชนบท ทั้งที่ในความเป็นจริงผู้สูงอายุจำนวนมหาศาลอยู่ในเมือง กลุ่มผู้สูงอายุในเขตเมืองจึงมักจะเป็นกลุ่มที่ถูกลืม เราจึงมักได้ยินข่าวบ่อยๆว่า มีผู้สูงอายุในเมืองนอนเสียชีวิตในบ้านและคอนโดมิเนียมหลายวันกว่าจะมีคนทราบ
บางครั้งแม้ว่า หน่วยงานของรัฐจะรับรู้ว่าผู้สูงอายุอาศัยในเขตเมืองเป็นจำนวนมาก แต่ปัญหาคือหน่วยงานเหล่านั้นมีข้อจำกัดในการคิดนโยบายและกลยุทธ์ใหม่ๆ เพื่อดำเนินการกับกลุ่มผู้สูงอายุในเขตเมืองได้อย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพเพียงพอ เพราะว่าพวกเขายึดติดกับแบบแผนความคิดและกลยุทธ์แบบเดิมๆที่นำไปใช้ในชนบทนั่นเอง
นโยบายจราจรก็เช่นเดียวกัน คิดได้แต่การเพิ่มค่าปรับผู้ทำผิดกฎหมายจราจรและเพิ่มเครื่องมือในการตรวจจับและปรับผู้ทำผิดกฎจราจร ส่วนแนวทางและกลยุทธ์ในการสร้างสรรค์เพื่อแก้ปัญหาอุบัติเหตุจราจรและทำให้ผู้ใช้รถใช้ถนนปฏิบัติตามกฎจราจรอย่างมีประสิทธิผลเหมือนกับประเทศอื่นๆกลับคิดกันไม่ค่อยได้ หรืออาจไม่อยากคิดก็เป็นไปได้
การความความยืดหยุ่นและความสามารถในการปรับเปลี่ยนนโยบายและกลยุทธ์ให้เหมาะสม สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและเทคโนโลยี และการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงให้เกิดการยอมรับและนำไปปฏิบัติให้เกิดประสิทธิผลเป็นเงื่อนไขสำคัญอย่างหนึ่งที่จะทำให้นโยบายประสบความสำเร็จ แต่หากนโยบายใดไม่สามารถกระทำได้ ก็เลี่ยงไม่พ้นความล้มเหลวที่จะตามมา
ตอนที่ ๕
14 ตุลาคม 2559 10:53 น.
ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
ยังมีเหตุผลและสาเหตุความล้มเหลวของรัฐบาลมีมากมายหลายประเด็น ซึ่งเชื่อมโยงสัมพันธ์กันอย่างซับซ้อน แต่ผมคิดว่าคงจะเหมาะสมแก่เวลาและเนื้อหาที่จะจบบทความชุดนี้ลงด้วยการเขียนถึงปัจจัยสำคัญอีกสองประการที่ส่งผลต่อความล้มเหลวของรัฐบาลคือความไม่น่าเชื่อถือและการบริหารผิดพลาด
ความน่าเชื่อถือเป็นพลังเชิงบวกที่เกิดจากประชาชนไว้วางใจในรัฐบาล หากรัฐบาลใดประชาชนมีความไว้วางใจสูง รัฐบาลนั้นก็จะมีความน่าเชื่อถือสูง ซึ่งจะนำไปสู่การได้รับความร่วมมือจากภาคส่วนต่างๆของสังคมในการขับเคลื่อนนโยบายให้ประสบความสำเร็จ
ความน่าเชื่อถือมีทั้งในระดับภาพรวมของรัฐบาลทั้งชุด และระดับตัวนโยบาย มีความเป็นไปได้ว่าในภาพรวมรัฐบาลมีความน่าเชื่อถือสูง แต่ในการดำเนินการนโยบายบางอย่างของบางกระทรวงกลับไม่ได้รับความเชื่อถือหรือไว้วางใจจากประชาชน
ความไม่น่าเชื่อถือของหน่วยงานที่ดำเนินการนโยบายบางอย่างมีหลายเหตุผล เหตุผลแรกคือหน่วยงานนั้นไม่เคยแสดงความสามารถในการแก้ปัญหาให้เป็นที่ประจักษ์แก่สาธารณะ เหตุผลที่สองคือหน่วยงานนั้นเคยบริหารผิดพลาดและสร้างความเสียหายแก่สังคมมาแล้วในอดีต เหตุผลที่สามคือหน่วยงานนั้นมีเรื่องอื้อฉาวเกี่ยวกับพฤติกรรมของข้าราชการภายใต้สังกัดอย่างต่อเนื่อง และเหตุผลที่สี่คือหน่วยงานนั้นไม่มีประสบการณ์หรือขาดความรู้ในเรื่องที่ได้รับมอบหมาย
อย่างนโยบายการปฏิรูปตำรวจของประเทศไทย หากรัฐบาลมอบให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติไปดำเนินการก็จะทำให้เกิดความไม่น่าเชื่อถือสูง และสามารถทำนายได้ว่านโยบายปฏิรูปจะล้มเหลวอย่างแน่นอน เพราะว่าการปฏิรูปต้องมีการปรับเปลี่ยนทั้งโครงสร้าง วัฒนธรรม และแบบแผนพฤติกรรมในการปฏิบัติงาน ทว่า เท่าที่ผ่านมาสำนักงานตำรวจแห่งชาติหาได้แสดงให้สาธารณะเห็นอย่างประจักษ์แจ้งถึงความพร้อมและความสามารถในการเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด ตรงกันข้ามกลับยึดติดสิ่งเดิมที่ไร้ประสิทธิผลและเป็นปัญหาเอาไว้อย่างเหนียวแน่น
ในสังคมไทยมีความแปลกประหลาดอยู่อย่างหนึ่งกล่าวคือ มีทางเลือกเชิงนโยบายบางอย่างที่สร้างความเสียหายแก่สังคมและได้รับการคัดค้านจากประชาชนอย่างต่อเนื่อง แต่หน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องนี้กลับไม่เคยสรุปบทเรียน และยังมีความพยายามผลักดันทางเลือกเชิงนโยบายดังกล่าวอย่างสม่ำเสมอ กล่าวได้ว่าพวกเขา กระทำ แทบทุกครั้งที่คิดว่ามีโอกาสอำนวย
อย่างการสร้างโรงไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิง ซึ่งได้สร้างความเสียหายแก่ประชาชนและสังคมไทยมาอย่างยาวนาน แทนที่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตและกระทรวงด้านพลังงานซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบด้านการจัดหาพลังงานจะตระหนักและสำนึกถึงความเสียหาย และยุติทางเลือกนี้อย่างถาวร กลับมีความพยายามผลักดันให้มีการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินขึ้นมาอีกครั้งแล้วครั้งเล่า ด้วยข้ออ้างว่าในปัจจุบันมีเทคโนโลยีแก้ไขความเสียหายได้แล้วและเป็นทางเลือกการผลิตพลังงานราคาถูก
แต่ประชาชนไม่มีความไว้วางใจและไม่เชื่อถือข้อมูล ตลอดจนการอ้างของหน่วยงานเหล่านั้นอีกต่อไป นโยบายการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินจึงได้รับการคัดค้านจากประชาชนเสมอมา และหากรัฐบาลไม่ดำเนินการหยุดยั้งนโยบายดังกล่าวเสีย ก็มีแนวโน้มที่จะนำไปสู่ความรุนแรงได้ ซึ่งยิ่งสร้างความเสียหายแก่ประเทศอย่างใหญ่หลวง
การบริหารจัดการที่ดี และพฤติกรรมของข้าราชการที่นำนโยบายไปปฏิบัติก็เป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้นโยบายเกิดความน่าเชื่อถือหรือไม่ ซึ่งจะส่งผลต่อความสำเร็จหรือล้มเหลวของนโยบาย หากนโยบายใดมีการกำหนดแนวทางการจัดการเอาไว้อย่างเป็นระบบและมีประสิทธิภาพ โอกาสที่จะประสบความสำเร็จก็มีสูง แต่หากมีการจัดการผิดพลาดและไร้ประสิทธิภาพ ความล้มเหลวก็เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้
นโยบายจำนำข้าวเป็นตัวอย่างที่ดีของการจัดการที่ผิดพลาด อันที่จริงผิดพลาดตั้งแต่วิธีคิดของผู้กำหนดนโยบาย การออกแบบระบบการจัดการ และพฤติกรรมของผู้ปฏิบัติ ผู้กำหนดนโยบายก็คิดแต่จะสร้างคะแนนนิยมให้แก่พรรคของตนเอง จนทำให้เกิดจินตนาการเฟ้อฝันไปว่าตนเองสามารถควบคุมราคาข้าวของตลาดโลกได้
การออกแบบระบบการบริหารจัดการโดยเฉพาะการจัดซื้อข้าวที่จะซื้อทุกเมล็ด ก็ก่อให้เกิดการสวมสิทธิ์เอาข้าวของประเทศเพื่อนบ้านมาขายบ้าง เอาข้าวค้างปีมาขายบ้าง ทั้งยังมีการสร้างตัวเลขปลอมๆ เกี่ยวกับพื้นที่การผลิตข้าวบ้าง และอีกสารพัดเรื่องของการมารยาสาไถที่เกิดขึ้นในกระบวนการจัดการ ส่วนพฤติกรรมของผู้ปฏิบัติทั้งที่เป็นข้าราชการ นักการเมือง พ่อค้าข้าว เจ้าของโรงสี ชาวนา ต่างก็พยายามคิดกลวิธีต่างๆนาๆสารพัดเพื่อให้ตนเองได้รับส่วนแบ่งผลประโยชน์จากนโยบายให้มากที่สุด
ในบางกรณีนโยบายขาดความน่าเชื่อถือก็เพราะว่ารัฐบาลมอบหมายนโยบายให้หน่วยงานหรือบุคคลที่ขาดความรู้ ไม่มีความสามารถ และไร้ประสบการณ์ไปดำเนินการ ในสังคมไทยจะมีปรากฏการณ์แบบนี้บ่อย เพราะการทำงานบริหารราชการแผ่นดินถูกหุ้มห่อด้วยอวิชชาแห่งการเห็นแก่พวกพ้อง เครือญาติ เพื่อนฝูง และผลประโยชน์ต่างตอบแทนทางการเมือง มากกว่าปัญญาและกุศลจิตที่มีต่อประชาชนโดยรวม
นอกเหนือไปจากเหตุผลภายในรัฐบาลแล้ว ความไม่แน่นอนและการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมก็ส่งผลต่อความน่าเชื่อถือของนโยบายได้เช่นเดียวกัน บางนโยบายเมื่อมีการกำหนดและนำไปปฏิบัติแล้ว แต่ต่อมาเกิดความไม่แน่นอนขึ้นมาก็อาจทำให้นโยบายนั้นไม่ประสบความสำเร็จได้ อย่างเช่นนโยบายการสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูงร่วมกับประเทศจีน ซึ่งระยะแรกทำท่าว่าจะประสบความสำเร็จ แต่ต่อมาต้องเผชิญกับความไม่แน่นอนจากประเทศจีนที่ต้องการผลประโยชน์มากจนทำให้ราคาการก่อสร้างสูงเกินกว่าที่รัฐบาลไทยจะรับได้ ท้ายที่สุดโครงการนี้ก็ต้องเลื่อนออกไป และไม่มีแนวโน้มว่าจะประสบความสำเร็จโดยง่าย
นโยบายด้านสิ่งแวดล้อมและการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติเป็นตัวอย่างที่ดีของความล้มเหลวที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจ แม้ว่าบางประเทศอาจมีความเป็นไปได้ที่ว่า ทั้งการพัฒนาเศรษฐกิจและการรักษาสิ่งแวดล้อม ตลอดจนการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติจะเกิดขึ้นได้ควบคู่กันไป แต่ไม่ใช่เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นในอีกหลายประเทศรวมทั้งประเทศไทยด้วย
กลับกลายเป็นว่า เมื่อมีการมุ่งเน้นพัฒนาเศรษฐกิจมากเกินไป กลับทำให้สิ่งแวดล้อมแย่ลง เกิดภาวะน้ำเสีย อากาศเสีย และขยะมากขึ้น ประชาชนมีความเสี่ยงต่อโรคภัยไข้เจ็บทั้งทางกายและจิตเพิ่มตามไปด้วย และทรัพยากรธรรมชาติก็ถูกทำลายล้างอย่างรุนแรง การบุกรุกทำลายป่าไม้และที่ดินสาธารณะเพื่อทำการเกษตรและธุรกิจท่องเที่ยวขยายออกไปจนยากที่จะควบคุมได้
การกำหนดและการนำนโยบายต่างๆไปปฏิบัติจึงต้องใช้พลังความคิดและจินตนาการที่กว้างขวาง เพื่อให้มองเห็นความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายต่างๆว่าจะส่งผลกระทบต่อกันอย่างไร การคิดเอาแต่มุ่งเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างไม่ลืมหูลืมตา จนสร้างปัญหาและทำให้นโยบายอื่นๆขาดความน่าเชื่อถือย่อมไม่ใช่ทางเลือกที่ดีต่อการพัฒนาประเทศอย่างแน่นอน
ความผิดพลาดที่เกิดขึ้นของรัฐบาลในอดีตซึ่งนำไปสู่ความล้มเหลว สมควรถูกใช้เป็นบทเรียน เพื่อนำมาปรับเปลี่ยนวิธีคิดในการกำหนด และการนำนโยบายไปปฏิบัติเสียใหม่ สำหรับรัฐบาลในปัจจุบันแม้ว่าบางนโยบายพอจะเห็นร่องรอยของการเปลี่ยนแปลงอยู่บ้าง ทว่ายังเป็นเพียงส่วนน้อยนิดเท่านั้น มีนโยบายอีกมากมายที่ยังคงยึดติดการคิดและการปฏิบัติแบบเก่าๆที่ได้รับการพิสูจน์แล้วว่าล้มเหลว ลองนั่งนิ่งๆและใช้ปัญญาไตร่ตรองอย่างไม่มีอคติดูเถิด แล้วความจริงก็จะปรากฏออกมา
ความคิดเห็น
แสดงความคิดเห็น