รศ. ดร. พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต "นักสร้างกฎหมาย"

ความพยายามของชนชั้นนำบางกลุ่มที่จะผลักดันกฎหมายเกี่ยวข้องกับการชุมนุมในที่สาธารณะออกมาในเวลานี้ ผมคิดว่าเป็นการมองปัญหาการเมืองไทยที่ผิดประเด็นอย่างรุนแรง  ชนชั้นนำกลุ่มนี้มักมีทัศนคติที่ไม่ดีต่อการชุมนุมทางการเมืองของประชาชน โดยมองว่าประชาชนชอบสร้างความวุ่นวายจึงต้องใช้อำนาจรัฐในการควบคุมอย่างเด็ดขาด

สังคมไทยมีกฎหมายที่รัฐหยิบเอามาใช้จัดการกับผู้ชุมนุมอย่างมากมายทั้ง พ.ร.บ.รักษาความมั่นคงในราชอาณาจักร พ.ร.ก. บริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน  กฎอัยการศึก กฎหมายอาญา และกฎหมายอื่นๆ  เพราะฉะนั้นผู้ที่เข้าร่วมการชุมที่ผ่านมาจึงถูกตั้งข้อหาเป็นจำนวนมากตั้งแต่เป็นกบฏ ก่อการร้าย บุกรุกสถานที่ราชการ ไปจนถึงผิดกฎจราจร   กฎหมายใหม่ที่ออกมาก็คงมีข้อหาใหม่ๆเพิ่มขึ้นอีกหลายข้อหา  ในอนาคตคงต้องสร้างคุกเพิ่มเพื่อขังประชาชนอีกจำนวนมาก

  การมีกฎหมายใหม่ภายใต้บริบทการเมืองที่สังคมยังหาข้อตกลงร่วมกันไม่ได้ นอกจากจะไม่ช่วยแก้ปัญหาแล้ว ยังทำให้กฎหมายกลายเป็นกระดาษเปื้อนหมึกเพิ่มขึ้นมาอีกฉบับหนึ่ง คาดว่าคงมีการละเมิดกันอย่างมากมาย  โดยเฉพาะการชุมนุมประท้วงทางการเมืองที่มีเป้าประสงค์อยู่ที่การเปลี่ยนแปลงผู้นำทางการเมืองหรือกลไกบางอย่างทางการเมือง  ผู้ชุมนุมคงไม่ให้น้ำหนักแก่กฎหมายใดๆที่เข้ามาขัดขวางเจตจำนงของพวกเขามากนัก ดังเหตุการณ์การที่ผ่านมาแม้จะมีกฎหมายมากมายที่สามารถใช้จัดการผู้ชุมนุมได้ แต่ประชาชนก็หาได้สนใจหรือหวั่นเกรงแต่อย่างใด ยังคงชุมนุมประท้วงกันตามปกติ

            เป้าหมายที่แท้จริงของการมีกฎหมายใหม่จึงไม่ใช่เรื่องของการจัดการชุมนุมสักเท่าไรนัก แต่น่าจะเป็นเรื่องการแสวงหาความมั่นใจในการปราบปรามประชาชนของผู้มีอำนาจรัฐมากกว่า  เมื่อเจ้าหน้าที่รัฐได้รับหลักประกันความปลอดภัยในการจัดการกับประชาชนมากขึ้นแล้ว แนวโน้มที่พวกเขาจะใช้วิธีการที่เด็ดขาดรุนแรงก็มีมากขึ้น และแน่นอนว่าปฏิกิริยาตอบโต้จากฝ่ายผู้ชุมนุมก็จะมีมากขึ้นตามไปด้วย สถานการณ์ก็จะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น   กฎหมายที่กำลังจะออกมาใหม่จึงเปรียบเสมือนน้ำมันที่เตรียมราดลงไปในกองเพลิงดีๆนี่เอง

ส่วนเหตุผลที่พยายามอ้างกันมากในกลุ่มชนชั้นนำเพื่อออกกฎหมายนี้คือในต่างประเทศที่มีการปกครองแบบประชาธิปไตยล้วนแล้วแต่มีกฎหมายประเภทนี้แล้วทั้งสิ้นเช่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกา เป็นต้น   วิธีคิดตื้นๆที่ว่าเมื่อประเทศอื่นเขามีแล้ว ประเทศเราก็น่าจะมีบ้างโดยไม่พิจารณาบริบทสังคมเป็นเรื่องเกิดขึ้นอยู่เป็นประจำภายในกลุ่มผู้มีอำนาจรัฐ   พูดง่ายๆคือคนกลุ่มนี้ไม่รู้จักเรียนรู้กันเสียเลยว่า วิธีคิดแบบนี้ของพวกเขาเป็นสาเหตุในการสร้างปัญหาสารพัดอย่างตามมาในสังคมไทย

โดยพื้นฐานแล้วกฎหมายต่างๆที่การบังคับใช้อย่างมีประสิทธิผลสูงมักเกิดขึ้นในประเทศที่ผู้คนส่วนใหญ่ของเขามีระบบเหตุผลในการคิดและกระทำที่เชื่อมโยงกับเป้าหมายของส่วนรวมและหลักจริยธรรม   แต่สังคมที่ผู้คนส่วนใหญ่ที่ยังยึดเป้าส่วนตัวแบบคับแคบ กระทำบนพื้นฐานของอารมณ์ความรู้สึก หรือตามประเพณีค่านิยมแบบดั้งเดิม  ประสิทธิผลของการบังคับใช้กฎหมายก็จะมีแนวโน้มลดลง

กล่าวอีกนัยหนึ่งคือระบบเหตุผลของสังคมเป็นสิ่งที่สร้างกฎหมายและทำให้กฎหมายมีการบังคับใช้อย่างมีประสิทธิผล  ไม่ใช่ตัวกฎหมายไปสร้างระบบเหตุผลในสังคมขึ้นมา    แต่วิธีคิดของชนชั้นนำไทยมักจะมีตรรกะเชิงกลับหัวกลับหางอยู่ตลอดเวลา  เราจึงมีกฎหมายจำนวนมากที่ไร้ “ความเป็นกฎ” 

กฎหมายการชุมนุมในที่สาธารณะเกิดขึ้นและบังคับใช้อย่างมีประสิทธิผลในบางประเทศก็เพราะว่าประเทศเหล่านั้นได้มีการตกผลึกเชิงสถาบันเกี่ยวกับระบอบการเมืองแล้ว  มีองค์การและกลไกทางการเมืองที่ได้รับการยอมรับจากสังคมจนกลายเป็นสถาบันแล้ว  รวมทั้งการทำหน้าที่ตามบทบาทและการจัดการความขัดแย้งทางสังคมขององค์การและกลไกเหล่านั้นก็เป็นไปอย่างประสิทธิภาพและประสิทธิผล  การท้าทายความชอบธรรมต่อองค์กร กลไก และระบอบการเมืองโดยรวมจากประชาชนจึงแทบไม่เกิดขึ้น   

การชุมนุมของประชาชนที่เกิดขึ้นในประเทศเหล่านั้นจึงมักเป็นการชุมนุมเพื่อแสดงออกทางการเมือง หรือเพื่อสนับสนุนหรือต่อต้านปัจเจกบุคคลบางคน นโยบาย โครงการ และมาตรการบางอย่างที่เฉพาะเจาะจง  ด้วยเหตุนี้การใช้กฎหมายการชุมนุมในที่สาธารณะจึงมีแนวโน้มเกิดประสิทธิผลสูง

แต่สำหรับสังคมไทยมีเรื่องราวต่างกันออกไป  เรายังมีการถกเถียงกันอย่างเข้มข้นและหาข้อยุติไม่ได้หลายเรื่องเกี่ยวกับระบบการเมืองโดยรวมและปัญหาขององค์การที่เกี่ยวข้องกับการเมือง   การมองว่าการชุมนุมเป็นสาเหตุของปัญหาการเมืองจึงเป็นการมองที่ผิดประเด็น  และการคิดจะออกกฎหมายการชุมนุมในที่สาธารณะเพื่อจัดการกับการชุมนุมก็ยิ่งหลงทางกันไปใหญ่

การชุมนุมทางการเมืองหลายครั้งที่เกิดขึ้นและนำไปสู่ความรุนแรงมีสาเหตุหลักจากระบบการเมืองแบบรัฐสภาของไทยไร้สมรรถภาพในการปฏิบัติพันธกิจและหน้าที่ตามบทบาทที่สังคมคาดหวัง รวมทั้งไร้ความสามารถการจัดการความขัดแย้งในเชิงโครงสร้าง  จนทำให้สูญเสียความชอบธรรมและนำไปสู่การท้าทายจากประชาชนและ/หรือกองทัพ  ท้ายที่สุดความรุนแรงก็เกิดขึ้นและจบลงด้วยการล่มสลายของตัวระบบเอง

ความล้มเหลวของระบบการเมืองแบบรัฐสภาไม่ใช่แต่เฉพาะกรณีสมาชิกรัฐสภามาจากการเลือกตั้งเท่านั้น  แม้แต่กรณีที่สมาชิกรัฐสภามาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหารก็ล้มเหลวเช่นเดียวกัน   ยามที่สมาชิกรัฐสภามาจากเลือกตั้งภาพที่ปรากฏก็คือ มีนายทุนทั้งระดับชาติและท้องถิ่นที่มีประวัติพัวพันกับการฉ้อฉลทุจริตหรือไม่ก็เป็นมาเฟียอยู่เต็มสภา แต่ที่น่าขบขันคือพวกนี้มักอ้างว่าตัวเองเป็นประชาธิปไตย  

ส่วนยามใดที่สมาชิกรัฐสภามาจากการแต่งตั้ง  ภาพอีกด้านหนึ่งที่ปรากฏคือมีบรรดานายพล ข้าราชการระดับสูง  และนายทุนระดับชาติอยู่เต็มไปหมด หากถามว่าคนเหล่านี้มีความบริสุทธิ์ผุดผ่องไร้มลทินหรือไม่ ผมคิดว่าคงไม่มีใครไปกล้ารับประกันได้  

โจทย์หลักที่เกิดขึ้นขณะนี้คือ เราจะออกแบบระบบการเมืองแบบใด ที่จะทำให้สังคมไทยข้ามพ้นวังวนของความขัดแย้งเชิงโครงสร้างได้    มีการโยนหินถามทางเสนอแนวทางต่างๆเข้าสู่สังคมมากมาย  แต่ที่เป็นเรื่องหลักเรื่องหนึ่งคือ การแยกอำนาจอย่างเด็ดขาดระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ  โดยให้มีการเชื่อมโยงกับแหล่งอำนาจรัฏฐาธิปัตย์โดยตรง   

หากถามว่าตัวแบบนี้การแยกอำนาจเด็ดขาดเคยเกิดขึ้นหรือไม่ในสังคมไทย  ก็ต้องตอบว่าเคยเกิดขึ้นแล้ว   แต่ว่าแหล่งอำนาจอันเป็นที่มาของนายกรัฐมนตรีหัวหน้าฝ่ายบริหาร กับสมาชิกสภานิติบัญญัติไม่ได้มาจากประชาชน หากแต่มาจากคณะรัฐประหาร

กล่าวคือในบางช่วงคณะรัฐประหารเป็นผู้เลือกนายกรัฐมนตรีโดยตรง  และขณะเดียวกันก็เป็นผู้เลือกสมาชิกสภานิติบัญญัติด้วย   ซึ่งหมายความว่าฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีความเชื่อมโยงกัน แต่มีความเป็นอิสระต่อกัน  โดยเชื่อมโยงโดยตรงต่อแหล่งอำนาจพื้นฐาน นั่นก็คืออำนาจรัฐประหาร    

แต่ช่วงนี้เขาไม่ได้ใช้รูปแบบนี้นะครับ  เขาใช้ระบบรัฐสภาที่ไม่แยกอำนาจซึ่งมีความเชื่อมโยงระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารอย่างแนบแน่น  นั่นคือ พลเอกประยุทธ์ จันท์โอชานายกรัฐมนตรีอันเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร มาจากการเลือกโดยมติของสมาชิกสภานิติบัญญัติ   แถมคนที่เป็นรัฐมนตรีผู้เคยเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติก็ลาออกจากตำแหน่งดังกล่าวเพื่อไปดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีแต่เพียงอย่างเดียวอีกด้วย  

ทีนี้ก็มาถึงคำถามที่ว่า ถ้าหากรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะกำหนดให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติเป็นอิสระต่อกันโดยให้ทั้งสองฝ่ายเชื่อมโยงกับแหล่งอำนาจโดยตรงผ่านการหย่อนบัตรเลือกตั้งแทนที่มาจากการรัฐประหาร จะเป็นไปได้หรือไม่

แนวทางที่ให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติเป็นอิสระต่อกัน โดยทั้งสองฝ่ายมาจากแหล่งอำนาจที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ยังไม่เคยเกิดขึ้นในสังคมไทย   แต่หากถามว่ารูปแบบนี้จะทำให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่เกิดขึ้นปฏิบัติหน้าที่ตามพันธกิจเพื่อสังคมอย่างมีประสิทธิผลกว่ารูปแบบระบบรัฐสภาหรือไม่  ก็ไม่มีใครตอบได้เช่นเดียวกัน

แต่ที่ตอบได้แน่ๆ ก็คือ รูปแบบรัฐสภาแบบเดิมที่เชื่อมโยงฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารเข้าด้วยกัน อย่างแนบแน่นได้รับการพิสูจน์มาหลายครั้งหลายหนแล้วว่าล้มเหลว และสร้างปัญหามาโดยตลอดในช่วงแปดสิบปีที่ผ่านมา   ดังนั้นหากบรรดา “นักสร้างรัฐธรรมนูญ” ทั้งหลายยังออกแบบเช่นเดิม  ก็คงหลีกเลี่ยงความล้มเหลวและปัญหาที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วได้ยาก   

แต่โชคร้ายครับ คือผมคิดว่าพวกนักสร้างรัฐธรรมนูญคงจะออกแบบเหมือนเดิมนั่นแหละครับ เพราะส่วนใหญ่เป็นคนหน้าเดิม มีกรอบคิดแบบเดิมๆซึ่งคงเปลี่ยนแปลงความเชื่อและวิธีคิดของพวกเขาได้ยาก   เคยใช้ออกแบบอย่างไร เคยล้มเหลวอย่างไร ก็คงจะล้มเหลวซ้ำซากอีกครั้งครับ